по состоянию на 25 января 2005 года

<<< Главная страница | < Назад

 

Конституционная жалоба граждан.

Решения органов местного управления и самоуправления

как объект конституционного контроля

 

Для проверки конституционности актов органов общереспубликанского уровня и вынесения заключения как особого вида решения Конституционного Суда Республики Беларусь необходимо, чтобы к Суду обратились лица, указанные в ч. 4 ст. 116 Конституции Республики Беларусь (Президент Республики Беларусь,  Палата представителей, Совет Республики, Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь). В некоторых случаях Конституционный Суд на основе ст. 40, ч. 1 ст. 116, ст. 137 Конституции принимает решения по обращениям иных субъектов.

Подчеркнем, что согласно ч. 4 ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов (т.е. областных, Минского городского, районных, городских, поселковых, сельских), исполнительных и распорядительных органов (исполкомов и местных администраций), ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, могут быть обжалованы в судебном порядке. Напомним, что в Республике Беларусь действует 1672 местных Совета депутатов. И от того, насколько их решения соответствуют Конституции и законам, зависит уровень правового порядка в государстве, степень соблюдения прав и свобод граждан.

Положения о Конституционном Суде как специализированном органе конституционного контроля по результатам референдума 24 ноября 1996 г. включены в гл. 6 «Суд» Конституции, и именно на Конституционный Суд ч. 1 ст. 116 возложен контроль за конституционностью нормативных актов.  Споры о правоприменении тех или иных актов разрешают хозяйственные и общие суды, однако Конституционный Суд на основе обращений граждан разрешает указанного рода жалобы.

Например, хозяйственными судами ежегодно рассматриваются сотни дел о признании недействительными актов (ненормативного характера) местных Советов депутатов, а также исполнительных и распорядительных органов. При этом следует иметь в виду, что закрепленное в ст. 98 Конституции право Совета Республики отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, не исключает в силу ст. 7, 60, 122, 137 и др. Конституции использование и иной формы защиты – судебной.

В связи с тем что в <<<Законе Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Беларусь»>>>, с последующими изменениями и дополнениями (далее – Закон), не определен вид акта, принимаемого Конституционным Судом, иногда возникают вопросы о юридической силе и форме таких актов: могут ли это быть заключения (Конституционный Суд до сих пор принимал решения), и насколько они обязательны для исполнения.

Необходимо отметить, что в некоторых случаях должностные лица пытались не исполнять акты Конституционного Суда, принятые в виде решения, мотивируя это тем, что обязательны только те из них, которые приняты в виде заключения, при этом забывали о том, что, принимая решения, Конституционный Суд исполняет возложенную на него функцию по осуществлению контроля за конституционностью нормативных актов и в силу ст. 137 Конституции обеспечивает верховенство и непосредственное действие конституционных норм. Поэтому неисполнение решений Конституционного Суда – это неисполнение Конституции.

Внимательный анализ не только Конституции, но и ст. 5, 38, 43 и др. Закона позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд на основании ч. 4 ст. 122 Конституции вправе выносить обязательные для исполнения заключения по жалобам граждан, если оспаривается конституционность актов местных Советов депутатов, местных исполнительно-распорядительных органов. В ст. 5 и 43 Закона указано, по итогам рассмотрения каких вопросов могут быть вынесены заключения. В ч. 1 ст. 5 Закона названы акты любого другого государственного органа помимо прямо перечисленных  (законов, декретов, указов и др.), т.е. имеются в виду и нормативные акты местных представительных, а также исполнительных и распорядительных органов.

Более того, вид акта Конституционного Суда (решение или заключение) в данном случае имеет  вторичное значение, поскольку согласно ч. 1 ст. 38 Закона все решения Суда являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. В соответствии с ч. 3 ст. 38 Закона заключения и иные решения Конституционного Суда, за исключением запросов, требований и решений процедурного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок.

Таким образом, в силу требований Конституции (ст. 7, 40, 59, ч. 1 ст. 116, ст. 122, 137 и др.) все решения Конституционного Суда обязательны для исполнения. Напомним также, что согласно ч. 3 ст. 7 Конституции правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Под контролем Конституционного Суда часто оказываются носящие нормативный характер решения местных органов государственной власти, в том числе органов управления. Так, в 2002 г. из 40 решений Конституционного Суда в восьми случаях проверка касалась именно их, в 2003 г. из 17 принятых в первом полугодии решений – в трех случаях.

Конституционный Суд постоянно совершенствует свои формы контроля. В одних случаях в его решениях содержатся рекомендации, а также возможные варианты разрешения ситуации, в других – резолютивная часть решений содержит однозначные оценки и требования. Следует также иметь в виду, что обращение в Конституционный Суд с жалобой вовсе не означает, что приводимые в ней аргументы являются правильными. Конституционный Суд нередко подтверждает конституционность принятого на местном уровне решения. Основной ориентир для Суда – Конституция и строгое соответствие ей принятых подконституционных актов.

Проблема конституционности решений указанных органов местного управления и самоуправления, недостатков в порядке их принятия, опубликования и вступления в силу действительно существует. Конституционным Судом установлено, что распространенными являются случаи «подмены» полномочий органов представительной власти органами исполнительной власти. Распространены случаи введения в действие актов до их опубликования или в такие сроки, которые не позволяют населению основательно ознакомиться с их содержанием, случаи придания актам обратной силы, когда это недопустимо, и др. Согласно ст. 67 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (в редакции Закона от 4 января 2002 г.) придание обратной силы не допускается, если нормативный правовой акт предусматривает введение или усиление ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность. Акт может иметь обратную силу, если он не только смягчает или отменяет ответственность, но и иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяет действие.

Рассмотрение дела в Конституционном Суде не всегда означает, что решение будет вынесено в пользу обратившегося. Так, <<<9 октября 2002 г. Конституционным Судом вынесено решение  № Р-147/2002 «О конституционности установления местного сбора с физических лиц при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты»>>>.

Данное решение вынесено в связи с коллективной жалобой граждан по поводу взимания с них платы на пограничных переходах. Конституционным Судом данное обращение рассмотрено на основании ч. 1 ст. 116 и ч. 4 ст. 122 Конституции. Предметом конституционного контроля являлись решения Брестского областного, Брестского городского, Каменецкого районного Советов депутатов, которыми на территории соответствующих административно-территориальных единиц был установлен местный сбор с физических лиц при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты, расположенные на территории этих Советов.

Изучение нормативных правовых актов, практики их применения показало следующее. К исключительной компетенции местных Советов депутатов Конституция относит установление в соответствии с законом местных налогов и сборов. В ст. 10 Закона Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год» определен перечень таких налогов и сборов, которые могут вводить областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня. В числе таких налогов и сборов указаны и сборы с физических лиц при пересечении ими границы через контрольно-пропускные пункты Республики Беларусь.

Конституционный Суд исходил из того, что решение Брестского областного Совета депутатов от 21 декабря 2001 г. № 94 о передаче городским и районным Советам депутатов полномочий по введению сбора с физических лиц при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты является правомерным. Решениями Брестского городского Совета депутатов введен местный сбор при пересечении контрольно-пропускного пункта «Варшавский мост», пункта таможенного оформления № 104 «Брест–Центральный». Решениями Каменецкого районного Совета депутатов введен местный сбор при пересечении границы через контрольно-пропускной пункт «Песчатка», решениями Брестского районного Совета депутатов – при пересечении контрольно-пропускных пунктов «Домачево–Словатычи» и «Томашовка».

Заявители в своей жалобе обращали внимание на то, что сбор с физических лиц взимается при пересечении ими границы Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты без оказания им дополнительных услуг. Конституционный Суд отметил, что пошлины и сборы относятся к денежным повинностям, взимаемым в индивидуальном порядке не за услугу, а в связи с действиями государственных органов при реализации ими некоторых государственно-властных полномочий.

В данном случае физическим лицам предоставляется возможность пересечь границу Республики Беларусь через контрольно-пропускные пункты при реализации ими права на выезд за границу. Полученные средства от сбора направляются на улучшение инфраструктуры и благоустройства контрольно-пропускных пунктов и прилегающих пограничных застав, финансирование мероприятий по регулированию проезда, обеспечение общественного порядка, организацию уборки, освещение на погранпереходах, содержание инженерного оборудования и другие нужды, связанные с деятельностью государственных органов по обеспечению ими возможности реализации гражданами своего права на выезд за пределы территории Республики Беларусь.

В этой связи решения местных Советов депутатов в части установления местных сборов при пересечении гражданами границы Республики Беларусь признаны правомерными как принятые в пределах Конституции и законов Республики Беларусь.

Будет уместным напомнить <<<заключение от 27 сентября 2002 г. № З-146/2002 «О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу в части установления пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу»>>>, которым признаны неконституционными нормативные акты, обязывающие граждан проставлять отметки в паспорте для выезда за рубеж. С учетом срока, определенного Конституционным Судом для изменения системы учета лиц, которые ограничены в праве выезда за границу, в настоящее время органами государственного управления ускоренными темпами проводится соответствующая работа. Есть уверенность, что решение Конституционного Суда будет надлежащим образом исполнено.

<<<5 июня 2003 г. Конституционный Суд принял решение № Р-158/2003 «О конституционности подпункта 1.4 пункта 1 и подпункта 2.4 пункта 2 решения Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83 «О введении местных сборов и об утверждении положений о порядке исчисления и уплаты местных сборов, введенных на 2002 год»>>>.

Решением Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83 «О введении местных сборов и об утверждении положений о порядке исчисления и оплаты местных сборов, введенных на 2002 год на территориях, входящих в административное подчинение Новополоцкого городского Совета депутатов и Новополоцкого исполнительного комитета» с 1 июля 2002 г. был введен местный сбор за право поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях и утверждено Положение о порядке исчисления и уплаты сбора за право осуществления поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях, в которое решением Новополоцкого городского Совета депутатов от 19 сентября 2002 г. № 98 внесены изменения и дополнения. В соответствии с Положением юридические лица, их филиалы, представительства и другие обособленные подразделения независимо от подчиненности и форм собственности (кроме организаций, наделенных полномочиями органов государственного управления), индивидуальные предприниматели, осуществляющие поставку углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях на предприятия, находящиеся на административно подчиненных территориях, признавались плательщиками этого сбора.

Конституционный Суд установил, что местный сбор за право поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях, введенный Новополоцким городским Советом депутатов, в перечне, установленном в п. 1 ст. 10 <<<Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год»>>>, не указан. С учетом названия сбора (за право поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях) и анализа содержания норм Положения, определяющих все основные элементы данного сбора, Конституционный Суд не нашел правовых оснований для отнесения этого сбора к сборам с пользователя либо к сборам за услуги, а также ни к одному из видов местных налогов и сборов, право на введение которых предоставлено местным Советам депутатов п. 1 ст. 10 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год».

По этой причине Конституционный Суд признал подп. 1.4 п. 1 и подп. 2.4 п. 2 решения Новополоцкого городского Совета депутатов от 28 июня 2002 г. № 83 «О введении местных сборов и об утверждении положений о порядке исчисления и уплаты местных сборов, введенных на 2002 год», которыми введен местный сбор за право поставки углеводородного сырья с целью промышленной переработки на давальческих условиях и утвержденное положение о нем, не соответствующими ст. 121 Конституции и ст. 10 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2002 год».

Указанное решение Конституционным Судом вынесено на основании ч. 1 ст. 116, ч. 4 ст. 122 и ст. 137 Конституции.

<<<6 июня 2003 г. Конституционный Суд принял решение № Р-159/2003 «О конституционности решения Минского городского исполнительного комитета от 22 июня 1995 г. № 399 «О мерах по увеличению доходов и уменьшению потерь от работы городского пассажирского транспорта и пригородных автобусов»>>>.

Основанием для рассмотрения вопроса о конституционности решения Минского городского исполнительного комитета от 22 июня 1995 г. № 339 «О мерах по увеличению доходов и уменьшению потерь от работы городского пассажирского транспорта и пригородных автобусов» явилось обращение одного из водителей автокомбината г. Минска в соответствии с ч. 4 ст. 122 Конституции в Конституционный Суд об обжаловании указанного решения Мингорисполкома. Названным нормативным актом было предписано городскому предприятию «Минскпассажиравтотранс», производственному объединению «Минскгорэлектротранс» обеспечить начиная с 1 июля 1995 г. реализацию билетов на одну поездку водителями наземного городского пассажирского транспорта в транспортных средствах во время остановок. В этом решении обращалось внимание на недопустимость ухудшения безопасности движения и перевозки пассажиров, нарушения графиков движения. Транспортным организациям доводилось задание по получению выручки от реализации водителями билетов, стоимость которых увеличивалась по сравнению с утвержденным тарифом.

Признав, что решение Минского городского исполнительного комитета от 22 июня 1995 г. № 399 «О мерах по увеличению доходов и уменьшению потерь от работы городского пассажирского транспорта и пригородных автобусов» принято в пределах его компетенции, установленной законами Республики Беларусь, Конституционный Суд, исходя из приоритетной обязанности перевозчика обеспечивать безопасность дорожного движения, жизнь и здоровье пассажиров, других участников дорожного движения, предложил Мингорисполкому:

§изучить вопрос об освобождении водителей от обязанности продавать проездные билеты (абонементные талоны) прежде всего на маршрутах с интенсивным дорожным движением и большим пассажиропотоком;

§рассмотреть вопрос о расширении сети продажи проездных талонов, в том числе с использованием, как это было ранее, возможностей розничной торговой сети либо иных форм, приемлемых как для перевозчиков, так и для пассажиров.

Полагаем, что разумный выход будет найден.

В нашем государстве существует трехуровневая система местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Не беремся оценивать эффективность их работы. Решения местных представительных и исполнительных органов в своей совокупности касаются всех граждан нашей страны. Поэтому очень важно, чтобы они соответствовали Конституции, законам и другим актам, обладающим по сравнению с этим решением более высокой юридической силой. Ошибки необходимо устранять и учитывать в дальнейшем при принятии новых решений. Следует признать, что избежать их полностью удастся нескоро в силу противоречивости законодательства, а в некоторых случаях – его пробельности и правовой неопределенности. Для цивилизованного разрешения возникающих правовых споров во многих странах создаются органы конституционного контроля, основной задачей которых и является утверждение верховенства Конституции, содержащей важнейшие принципы правового  демократического государства. На достижение этой цели работает и Конституционный Суд Республики Беларусь.

 

Г.А. Василевич

Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь,

доктор юридических наук

 

<<< Главная страница | < Назад

pravo.kulichki.ru ::: pravo.kulichki.com ::: pravo.kulichki.net

2004-2015 Республика Беларусь