|
ПОСТАНОВЛЕНИЕ БЮРО МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ ЕВРАЗИЙСКОГО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
8 октября 2004 г. № 8
г.Бишкек
О ПРЕДЛОЖЕНИЯХ ПО РАЗРАБОТКЕ ПРОЕКТА ОСНОВ БЮДЖЕТНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕврАзЭС
Бюро Межпарламентской Ассамблеи ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Поддержать предложения Постоянной комиссии МПА по
экономической политике по разработке проекта Основ бюджетного
законодательства государств - членов ЕврАзЭС (концепция документа,
обоснование необходимости разработки и сравнительно-правовой анализ
национальных законодательств прилагаются).
2. Направить указанные документы в Секретариат Интеграционного
Комитета для согласования в установленном порядке с правительствами
государств - членов ЕврАзЭС и использования при разработке проекта
Основ бюджетного законодательства.
Председатель Межпарламентской Ассамблеи Н.Абыкаев
Приложение 1
к постановлению
Бюро МПА ЕврАзЭС
08.10.2004 № 8
КОНЦЕПЦИЯ
Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС
Основы бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС
(далее - Основы) - основополагающий нормативный правовой акт
Сообщества, устанавливающий единые для государств - членов ЕврАзЭС
начала правового регулирования бюджетных и межбюджетных отношений,
основные положения, принципы и механизмы функционирования бюджетных
систем, определяющий порядок разработки, рассмотрения, утверждения,
исполнения и контроля за исполнением бюджетов государств и их
административно-территориальных единиц.
Целями разработки Основ бюджетного законодательства являются:
- содействие экономической интеграции государств - членов
ЕврАзЭС путем сближения их бюджетных систем;
- создание правовых условий для унификации и гармонизации
бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС;
- обеспечение формирования бюджетных систем государств - членов
ЕврАзЭС на основе единых принципов, достижение целостности и
"прозрачности" их бюджетных систем;
- создание правового фундамента для формирования
высокоэффективных национальных бюджетных систем.
Основными принципами при разработке Основ должны стать
согласованность их нормативных предписаний, последовательность,
отсутствие между ними противоречий, недопущение возможности их
различного толкования и, как результат, - создание акта,
выстраивающего четкий, слаженный механизм бюджетных систем
государств - членов ЕврАзЭС.
Так как в государствах - членах ЕврАзЭС в настоящее время
создан необходимый правовой механизм регулирования отношений в
бюджетной сфере, следует при подготовке Основ учитывать существующие
в государствах - членах ЕврАзЭС различия в подходах к формированию и
исполнению бюджетов.
В Основах должны найти отражение общие принципы и подходы к
построению бюджетных систем: с одной стороны, максимально
направленные на унификацию бюджетных законодательств государств -
членов ЕврАзЭС и содействующие их экономической интеграции, а с
другой стороны - позволяющие сохранить эффективно функционирующие в
этих государствах бюджетные механизмы.
В Основах необходимо закрепить следующие основные положения.
На основе анализа понятий и их определений, употребляемых в
бюджетных законодательствах государств - членов ЕврАзЭС,
представляется целесообразным выработать унифицированную
терминологию. Это позволит обеспечить единообразное понимание и
применение правовых дефиниций как в международных соглашениях,
заключаемых между государствами - членами ЕврАзЭС, так и в их
национальных бюджетных законодательствах.
В Основах, на наш взгляд, должны быть определены такие основные
понятия как "бюджет", "консолидированный бюджет", "доходы и расходы
бюджета", "дефицит (профицит) бюджета", "секвестр", "бюджетная
классификация", "бюджетный процесс", "финансовый год",
"государственный внебюджетный фонд", "целевой бюджетный фонд",
"государственный внутренний и внешний долг", "лимит (ограничение)
долга", "заимствование", "государственная гарантия" и др.
Формирование бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС
следует обеспечивать на основе следующих единых принципов:
- единство бюджетной системы;
- полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
- реальность бюджетов;
- гласность бюджетов;
- самостоятельность бюджетов;
- разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной
системы;
- сбалансированность бюджетов;
- эффективность и экономность использования бюджетных средств;
- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
- достоверность бюджетов;
- адресность и целевой характер использования бюджетных
средств.
Представляется оправданным определить в Основах структуру
бюджетной системы, при этом необходимо учесть особенности
административно-территориального устройства государств - членов
ЕврАзЭС.
В Основах следует также предусмотреть возможность образования
целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, закрепить
положения о порядке их создания, определения источников формирования
и использования средств этих фондов.
Целесообразно определить возможный состав бюджетной
классификации в целях обеспечения ведения систематизированного учета
доходов и расходов бюджетов всех уровней, источников финансирования
возможного дефицита бюджета и сопоставления показателей бюджетов.
Следует закрепить нормы, обеспечивающие сбалансированность
бюджета и минимизацию размера его дефицита. Так, оправданно
установить в Основах правило об определении предельного размера
дефицита государственного бюджета и источников его финансирования в
законах о бюджете на очередной бюджетный (финансовый) год.
Необходимо также определить меры, применяемые при превышении
предельного размера дефицита бюджета либо снижении поступлений по
доходам бюджета (например, секвестр, приостановление расходов
бюджета по незащищенным статьям).
Отдельную главу Основ следует посвятить правовому регулированию
отношений, возникающих в процессе государственного заимствования и
предоставления государственных гарантий по негосударственным займам,
а также в процессе управления государственным долгом. В данной главе
должны быть определены цели привлечения государственных
заимствований, обеспечение государственных заимствований, предельный
объем государственного долга и государственных заимствований, основы
организации учета государственного долга. В Основах необходимо
закрепить норму, направленную на обеспечение открытости информации о
текущем состоянии государственного долга (например, путем
закрепления правила о ежегодном опубликовании таких сведений).
Поскольку исполнение государственного и местных бюджетов в
рамках одной бюджетной системы не может происходить автономно друг
от друга, в Основах необходимо закрепить определение и принципы
межбюджетных отношений. Так, межбюджетные отношения должны строиться
на следующих принципах:
- распределение и закрепление расходов бюджетов по различным
уровням бюджетной системы;
- разграничение (закрепление) на постоянной основе и
распределение по временным нормативам регулирующих доходов между
различными уровнями бюджетной системы;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности
административно-территориальных единиц государства;
- равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с государственным
бюджетом;
- ответственность бюджета каждого уровня за эффективное и
целевое использование средств, выделенных из вышестоящего бюджета.
Помимо этого в Основах оправданно закрепить понятия форм
финансовой помощи, оказываемой бюджетом одного уровня бюджету
другого уровня (например, дотации, субсидии, субвенции).
Наиболее сложным представляется отражение бюджетного процесса.
Поскольку бюджетный процесс протекает в рассматриваемых странах по
разным правилам и процедурам, в разные сроки и с участием различных
субъектов, - в целях сохранения действующих подходов в государствах
- членах ЕврАзЭС это понятие должно быть отражено в наиболее общих
чертах.
Вместе с тем в Основах необходимо отразить:
- стадии бюджетного процесса;
- требование о составлении проекта бюджета на основе прогноза
среднесрочной фискальной политики с учетом результатов исполнения
бюджета истекшего и текущего финансовых годов;
- требование к содержанию проекта бюджета;
- последствия неутверждения бюджета в установленный срок;
- порядок исполнения бюджета;
- порядок уточнения показателей бюджета в процессе его
исполнения;
- составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
На наш взгляд, представляется обоснованным определить в Основах
виды государственного финансового контроля за исполнением бюджета и
основы его организации на разных этапах бюджетного процесса.
В Основах также целесообразно выделить ряд общих составов
нарушений, характерных для всех государств - членов ЕврАзЭС, а также
предусмотреть возможные меры принуждения по отношению к нарушителям
бюджетного законодательства.
Приложение 2
к постановлению
Бюро МПА ЕврАзЭС
08.10.2004 № 8
ОБОСНОВАНИЕ
необходимости разработки Основ бюджетного законодательства
государств - членов ЕврАзЭС
Правовой статус Основ законодательства Евразийского
экономического сообщества, а также порядок их разработки, принятия и
реализации определены Договором о статусе Основ законодательства
Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки,
принятия и реализации, принятом Межгосударственным Советом
Евразийского экономического сообщества 18 июня 2004 года.
Принятие данного Договора свидетельствует о стремлении
государств - членов Сообщества проводить согласованную правовую
политику, обеспечивающую эффективное интеграционное взаимодействие в
рамках ЕврАзЭС, а также о признании необходимости разработки
унифицированного порядка регулирования правоотношений в рамках
ЕврАзЭС.
Подготовка проекта Основ бюджетного законодательства государств
- членов ЕврАзЭС осуществляется с целью исполнения решения
Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от
9 февраля 2004 года № 152, которым утверждены Приоритетные
направления развития ЕврАзЭС на 2003-2006 и последующие годы.
Мероприятиями по реализации Приоритетных направлений (раздел II -
Проведение согласованной экономической политики) предусмотрена
гармонизация законодательства в сфере бюджетного регулирования, в
том числе общих принципов формирования и исполнения бюджетов,
соответствующих процедур и законодательства.
Принятие Основ бюджетного законодательства государств - членов
ЕврАзЭС в соответствии с Договором об учреждении Евразийского
экономического сообщества является в этой связи одним из основных
инструментов формирования законодательства ЕврАзЭС. Разработка Основ
бюджетного законодательства станет важнейшим правовым мероприятием
Сообщества, поскольку все направления интеграционного
взаимодействия, включая прежде всего таможенное, налоговой политики
и валютного законодательства, во многом обусловлены и основаны на
бюджетной политике, осуществляемой государствами - членами ЕврАзЭС.
Разработка и принятие Основ бюджетного законодательства
государств - членов ЕврАзЭС позволит в рамках Сообщества
унифицировать национальные бюджетные законодательства на основе
единых принципов правового регулирования (прежде всего путем
использования одних и тех же понятий и определений при регулировании
бюджетной сферы правоотношений) и имплементировать в национальное
законодательство общие правовые механизмы, прогрессивные правовые
идеи.
Несмотря на наличие большого количества сходных черт в
бюджетном законодательстве в государствах Сообщества, в период их
независимого становления и развития сформировались собственные
финансово-экономические институты и собственные подходы к
формированию бюджетных систем.
Анализ действующих актов бюджетного законодательства государств
- членов ЕврАзЭС позволяет сделать выводы о том, что данная сфера
правоотношений в Республике Беларусь, Республике Казахстан,
Российской Федерации, Кыргызской Республике и Республике Таджикистан
урегулирована в достаточной степени. При этом развитие бюджетного
законодательства объективно обусловлено такими факторами, как
административно-территориальное деление государства, наличие
минерально-сырьевой базы как источника доходов бюджета,
направленность расходов бюджета, развитие экономики в целом и т.д.
Данное обстоятельство обуславливает необходимость учитывать при
подготовке Основ существующие в государствах - членах ЕврАзЭС
различия в подходах к формированию и исполнению бюджетов.
Поэтому в Основах должны найти отражение общие принципы и
подходы к построению бюджетных систем, с одной стороны, максимально
направленные на унификацию бюджетных законодательств государств -
членов ЕврАзЭС и содействующие их экономической интеграции, а с
другой стороны, позволяющие сохранить эффективно функционирующие в
этих государствах бюджетные механизмы.
Необходимо максимально использовать накопленный государствами
Сообщества опыт в области реформирования бюджетного сектора, а также
наметить пути сближения правовых подходов, используемых при
формировании национальных бюджетов, повысить эффективность бюджетных
механизмов для реализации целей и задач непосредственно ЕврАзЭС.
Целями разработки Основ бюджетного законодательства являются:
- содействие экономической интеграции государств - членов
ЕврАзЭС путем сближения их бюджетных систем;
- создание правовых условий для гармонизации бюджетных
законодательств государств - членов ЕврАзЭС;
- формирование унифицированных бюджетных систем государств -
членов ЕврАзЭС на основе единых принципов;
- формирование высокоэффективных национальных бюджетных систем,
достижение их целостности и прозрачности.
Предварительный анализ бюджетных законодательств государств -
членов ЕврАзЭС позволяет выделить следующие вопросы, которые могут и
должны быть учтены в национальных законодательствах:
- упорядочение национальных систем бюджетного законодательства
государств - членов ЕврАзЭС, устранение отдельных пробелов и
противоречий;
- унификация понятийного аппарата бюджетных законодательств
государств - членов ЕврАзЭС;
- закрепление перечня общих принципов построения бюджетных
систем государств - членов ЕврАзЭС;
- установление в национальных законодательствах ограничений по
предельным размерам дефицитов бюджетов;
- закрепление правила о том, что долговые обязательства
государств полностью и безусловно обеспечиваются всем находящимся в
государственной собственности имуществом;
- обеспечение ежегодного открытого опубликования сведений о
текущем состоянии государственного долга;
- повышение эффективности межбюджетных отношений;
- уточнение и детализация составов правонарушений в области
бюджетных отношений и санкций за их совершение.
Приложение 3
к постановлению
Бюро МПА ЕврАзЭС
08.10.2004 № 8
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС
Государства - члены Евразийского экономического сообщества
(далее - ЕврАзЭС) до 1991 года, как и другие ныне независимые
государства, расположенные на постсоветском пространстве, были
частью единой экономической системы СССР, что предполагало и
единство бюджетной системы. Однако существование новых государств в
условиях политической независимости привело к формированию
собственных финансово-экономических институтов и к дивергенции
бюджетных систем.
Сравнительный анализ бюджетных законодательств государств -
членов ЕврАзЭС позволяет оценить возможность унификации принципов
создания и функционирования бюджетных систем. Анализ бюджетных
законодательств представляется фундаментальной основой для изучения
всех остальных направлений интеграции, поскольку объединение
таможенных систем, унификация налоговой политики и валютного
законодательства в той или иной степени связаны с бюджетной
политикой.
В то же время при значительном сходстве социально-экономических
условий и, соответственно, моделей бюджетного устройства,
доставшихся государствам - членам ЕврАзЭС от СССР, следует признать
существование ряда объективных различий и препятствий
(стратегическая ориентация бюджета, административно-государственное
деление и, соответственно, межбюджетные отношения, структура
доходной и расходной частей бюджета), которые в конечном итоге
позволяют говорить не об унификации бюджетных законодательств
государств - членов ЕврАзЭС, а, скорее, об их гармонизации.
Как и по другим отраслям законодательства, по уровню развития
бюджетного законодательства среди государств - членов ЕврАзЭС можно
выделить страны, где бюджетное законодательство уже кодифицировано
или работы по кодификации ведутся (Российская Федерация, Республика
Беларусь, Республика Казахстан), и страны, где такая подготовка не
осуществляется (Республика Таджикистан, Кыргызская Республика).
Актуальность настоящего сравнительно-правового исследования
состоит в возможности использования накопленного опыта государств -
членов ЕврАзЭС в области реформирования бюджетного сектора.
Полученные результаты позволят наметить пути сближения правовых
аспектов, связанных с формированием национальных бюджетов, повышения
эффективности бюджетных механизмов для реализации целей и задач
непосредственно ЕврАзЭС.
1. Общий обзор бюджетного законодательства
Приступая к характеристике бюджетного законодательства
государств - членов ЕврАзЭС, следует отметить наличие большого
количества сходных черт, сохранившихся еще от бюджетной системы
бывшего СССР. Анализ бюджетных законодательств позволяет сделать
выводы о том, что данная сфера правоотношений в Российской
Федерации, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике
Таджикистан и Кыргызской Республике урегулирована в достаточной
степени, вне зависимости от наличия кодифицированного акта либо
отдельных законодательных актов.
Общим критерием для отнесения нормативных правовых актов к
бюджетному законодательству является предмет регулирования данной
отрасли, а именно: основы функционирования бюджетной системы,
отношения, возникающие между бюджетами различных уровней и между
субъектами бюджетных правоотношений, порядок составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, контроль за их
исполнением, вопросы целевых бюджетных и внебюджетных фондов, а
также вопросы внешнего и внутреннего государственного долга.
Одной из особенностей бюджетного законодательства является
ежегодное принятие законов о бюджете государства на очередной
финансовый (бюджетный) год, законов об утверждении отчета об
исполнении бюджета за очередной финансовый (бюджетный) год, а также
целого ряда актов более низкой юридической силы, направленных на их
реализацию. Однако подобного рода акты могут служить предметом
сравнительно-правового исследования с известным допущением,
поскольку содержат нормы временного и прикладного характера.
Что касается кодификации бюджетных законодательств государств
ЕврАзЭС, то единственным государством, где был принят
кодифицированный акт в данной области, является Российская
Федерация. Подготовка кодексов осуществляется в Республике Беларусь
и Республике Казахстан.
Характеризуя бюджетное законодательство России, следует
отметить, что принятый в 1998 году Бюджетный кодекс Российской
Федерации прежде всего четко установил структуру и иерархию
бюджетного законодательства Российской Федерации (статьи 2 и 3),
соотношение бюджетного законодательства Российской Федерации и норм
международного права (статья 4), действие бюджетного
законодательства во времени (статья 5).
Так, статья 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации к
бюджетному законодательству, помимо кодекса, относит: 1) принятые в
соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете на
соответствующий год; 2) законы субъектов Российской Федерации о
бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год; 3)
нормативные правовые акты представительных органов местного
самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год; 4) иные
федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и
нормативные правовые акты представительных органов местного
самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
Президент Российской Федерации вправе издавать указы,
регулирующие бюджетные правоотношения, однако они не могут
противоречить Бюджетному кодексу и иным вышеперечисленным
нормативным правовым актам. На федеральном уровне, на основании и во
исполнение Бюджетного кодекса, актов бюджетного законодательства,
указов Президента Российской Федерации, Правительство Российской
Федерации и федеральные органы исполнительной власти принимают
нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления принимают акты бюджетного
законодательства в пределах своей компетенции.
Акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и
применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие,
если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации
или федеральным законом.
Помимо Бюджетного кодекса Российской Федерации, к федеральным
законам бюджетного законодательства относятся:
Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 года
"О бюджетной классификации Российской Федерации";
Федеральный закон Российской Федерации от 26 ноября 1998 года
"О бюджете развития Российской Федерации" (с 1 января 2003 года по
31 декабря 2004 года действие данного Федерального закона
приостановлено);
Федеральный закон Российской Федерации от 11 января 1995 года
"О Счетной палате Российской Федерации".
Непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации,
который состоит из 5 частей, 28 глав, 307 статей, нашли отражение
следующие вопросы:
- компетенция органов государственной власти и органов местного
самоуправления в области бюджетного регулирования;
- основы бюджетной системы - бюджетное устройство (бюджетная
система и ее принципы, бюджетная классификация), доходы и расходы
бюджетов (федерального, региональных и местных), сбалансированность
бюджетов (дефицит бюджета и источники его покрытия, государственный
и муниципальный долг, задолженность иностранных государств перед
Российской Федерацией, межбюджетные отношения, государственные
внебюджетные фонды);
- организация бюджетного процесса - участники бюджетного
процесса (их полномочия), составление проектов бюджетов,
рассмотрение и утверждение бюджетов (в том числе рассмотрение и
утверждение федерального закона о федеральном бюджете, внесение в
него изменений и дополнений), исполнение бюджетов, государственный и
муниципальный контроль (в том числе подготовка, рассмотрение и
утверждение отчета об исполнении федерального бюджета);
- ответственность за нарушения бюджетного законодательства
Российской Федерации.
В Республике Беларусь в состав бюджетного законодательства
входят следующие основополагающие законы:
Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года "О местном
управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в редакции Закона
Республики Беларусь от 10 января 2000 года;
Закон Республики Беларусь от 27 мая 1993 года "О внутреннем
государственном долге Республики Беларусь";
Закон Республики Беларусь от 4 июня 1993 года "О бюджетной
системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах";
Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 года "О бюджетной
классификации";
Закон Республики Беларусь от 22 июня 1998 года "О внешнем
государственном долге Республики Беларусь".
Отношения в данной области регулируются также актами Президента
Республики Беларусь. Кроме того, характерной особенностью бюджетного
законодательства Республики Беларусь является уточнение отдельных
показателей бюджета посредством принятия указов Президента
Республики Беларусь. Совет Министров Республики Беларусь и
республиканские органы государственного управления в пределах своей
компетенции принимают нормативные правовые акты для реализации
заложенных в законодательных актах поручений.
В развитие законодательных актов в сфере бюджетного
законодательства в Республике Беларусь был принят ряд подзаконных
нормативных правовых актов: приказ Министерства финансов Республики
Беларусь от 30 декабря 1998 года № 316 "Об утверждении Правил
составления и исполнения республиканского и местных бюджетов,
поступления средств в государственные внебюджетные и бюджетные
целевые фонды и их использования", постановление Совета Министров
Республики Беларусь от 1 июня 1999 года № 826, Национального банка
Республики Беларусь от 1 июня 1999 года № 23 "Об утверждении
Положения о порядке привлечения, использования и погашения внешних
государственных займов", приказ Министерства финансов Республики
Беларусь от 27 декабря 1999 года № 378 "О бюджетной классификации
Республики Беларусь", постановление Совета Министров Республики
Беларусь от 3 января 2000 года № 5 "Об утверждении Положения о
порядке предоставления и возврата бюджетных ссуд, бюджетных займов,
выданных за счет средств республиканского бюджета" и др.
Относительно кодификации бюджетного законодательства Республики
Беларусь можно отметить, что в соответствии с пунктом 25 Плана
подготовки законопроектов на 2003 год, утвержденного Указом
Президента Республики Беларусь от 8 января 2003 года № 8, проект
Бюджетного кодекса Республики Беларусь должен быть внесен в
Парламент в 2005 году. В настоящий момент в Министерстве финансов
Республики Беларусь осуществляется работа по его подготовке и
согласованию с заинтересованными органами (организациями).
В Республике Казахстан основополагающим актом в сфере
бюджетного законодательства является Закон Республики Казахстан от 1
апреля 1999 года "О бюджетной системе". Среди иных законодательных
актов бюджетного законодательства Республики Казахстан следует
назвать:
Закон Республики Казахстан от 2 августа 1999 года "О
государственном и гарантированном государством заимствовании и
долге";
Закон Республики Казахстан от 29 января 2002 года "О контроле
за исполнением республиканского и местных бюджетов";
Указ Президента Республики Казахстан от 29 января 2001 года №
543 "Об утверждении Правил формирования и использования
Национального фонда Республики Казахстан";
Указ Президента Республики Казахстан от 7 февраля 2002 года №
801 "Об утверждении Положения о Республиканской бюджетной
комиссии";
Указ Президента Республики Казахстан от 5 августа 2002 года №
917 "Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за
исполнением республиканского бюджета".
В развитие законодательных актов в сфере бюджетного
законодательства в Республике Казахстан был принят ряд подзаконных
нормативных правовых актов: постановление Правительства Республики
Казахстан от 25 июля 2002 года № 832 "Об утверждении Правил
разработки проектов республиканского и местных бюджетов",
постановление Счетного комитета по контролю за исполнением
республиканского бюджета от 27 августа 2002 года № 15 "Об
утверждении Стандартов внешнего и внутреннего контроля за
исполнением республиканского бюджета", приказ министра экономики и
бюджетного планирования Республики Казахстан от 29 декабря 2003 года
№ 201 "Об утверждении единой бюджетной классификации Республики
Казахстан" и др.
В Казахстане была проведена серьезная работа по кодификации
бюджетного законодательства. Так, в соответствии со Стратегическим
планом развития Республики Казахстан до 2010 года, утвержденным
Указом Президента Республики Казахстан от 4 декабря 2001 года № 735,
был подготовлен проект Бюджетного кодекса Республики Казахстан.
Структурно проект Бюджетного кодекса Республики Казахстан
состоит из двух частей: Общей и Особенной. Общая часть определяет
основные понятия, принципы и структуру бюджетной системы,
межбюджетные отношения, состав участников бюджетного процесса и их
полномочия. Особенная часть направлена на регламентацию основных
этапов бюджетного процесса, начиная от планирования бюджета и
заканчивая государственным финансовым контролем. Самостоятельные
разделы Особенной части посвящаются таким институтам бюджетного
законодательства, как бюджетные инвестиции, государственные гранты,
бюджетное кредитование, государственное и гарантированное
государством заимствование и долг.
В феврале 2004 года проект Бюджетного кодекса был одобрен в
первом чтении на пленарном заседании Сената. Концептуально одобрив
редакцию проекта, сенаторы поручили Комитету Сената по экономике,
финансам и бюджету подготовить его ко второму чтению.
В Республике Таджикистан основополагающими законами в сфере
бюджетного законодательства являются:
Закон Республики Таджикистан от 2 декабря 2002 года "О
государственных финансах Республики Таджикистан";
Закон Республики Таджикистан от 15 мая 1997 года "Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса";
Закон Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 года "О
государственной власти на местах";
Закон Республики Таджикистан от 11 декабря 1999 года "О
государственном и гарантированном государством заимствовании и
долге";
Закон Республики Таджикистан от 12 мая 2001 года "О
казначействе";
Закон Республики Таджикистан от 2 декабря 2002 года
"О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан".
В Таджикистане регулирование отношений в сфере бюджетного
законодательства осуществляется также на уровне ряда подзаконных
актов: постановлений Правительства Республики Таджикистан от 15
января 1997 года № 36 "О Положении о Центральном управлении по
казначейству" и от 10 мая 2000 года № 215 "Вопросы государственного
и гарантированного государством заимствования и долга" и других
актов.
Основополагающим актом в сфере бюджетного законодательства
Кыргызской Республики является Закон Кыргызской Республики от 11
июня 1998 года "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской
Республике".
Наряду с названным Законом бюджетные отношения в Кыргызстане
регулируются рядом иных законодательных актов:
Законом Кыргызской Республики от 28 мая 1994 года "Об основных
положениях Казначейства Кыргызской Республики";
Законом Кыргызской Республики от 21 сентября 2001 года
"О государственном и негосударственном долге Кыргызской
Республики";
Законом Кыргызской Республики от 12 января 2002 года "О местном
самоуправлении и местной государственной администрации";
Законом Кыргызской Республики от 25 сентября 2003 года
"О финансово-экономических основах местного самоуправления".
В развитие положений вышеперечисленных законодательных актов в
сфере бюджетного законодательства был принят ряд подзаконных
нормативных правовых актов: постановления Правительства Кыргызской
Республики от 27 декабря 1994 года № 886 "Об утверждении Положения о
порядке привлечения, использования, погашения иностранных кредитов,
формирующих внешний государственный долг", от 7 апреля 1999 года №
196 "О вопросах деятельности правительственной бюджетной комиссии
Кыргызской Республики"; от 19 июня 2001 года № 284 "О среднесрочной
стратегии сокращения внешнего долга", от 8 августа 2002 года № 539
"Об Учетной книге государственного долга и государственных гарантий"
и др.
Следует отметить, что в Кыргызской Республике закреплены
определенные гарантии обеспечения стабильности бюджетного
законодательства Кыргызской Республики и устойчивости финансовой
системы государства.
Так, статьей 7 Закона Кыргызской Республики "Об основных
принципах бюджетного права в Кыргызской Республике" предусмотрено,
что все законодательные и другие нормативные акты должны
соответствовать указанному Закону в части вопросов, касающихся
бюджета и финансов, а также законам Кыргызской Республики о
республиканском бюджете. Проекты законов и других нормативных
правовых актов, в которых находят отражение вопросы, касающиеся
бюджета, предварительно согласовываются с Министерством финансов
Кыргызской Республики.
2. Понятие и структура бюджетной системы
Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях
и юридических нормах совокупность бюджетов государственных и местных
(муниципальных) образований, существующих на территории страны.
Структура бюджетной системы государства зависит от государственного
и административно-территориального устройства страны. Из всех стран
ЕврАзЭС только Российская Федерация является федеративным
государством, все остальные - унитарные.
Бюджетную систему Российской Федерации можно определить как
основанную на экономических отношениях и юридических нормах
совокупность бюджетов трех уровней: федерального, регионального и
местного. Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит
также к федеральному и региональному уровням соответственно бюджеты
государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных
внебюджетных фондов. Денежные средства таких фондов не должны
входить в состав бюджетов и предназначены для реализации
конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное
страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану
здоровья и медицинскую помощь.
Для Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики
Таджикистан и Кыргызской Республики, являющихся унитарными
государствами, характерным является деление бюджетной системы на
республиканский (государственный) и местные бюджеты. Это закреплено
в статье 5 Закона Республики Беларусь "О бюджетной системе
Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах", пункте 1
статьи 3 Закона Республики Казахстан "О бюджетной системе", статье 6
Закона Республики Таджикистан "Об основах бюджетного устройства и
бюджетного процесса", статье 1 Закона Кыргызской Республики "Об
основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике".
Вместе с тем в бюджетном законодательстве Республики
Таджикистан наряду с понятием бюджетной системы, которая включает
республиканский и местные бюджеты, используется более широкое
понятие - "государственная финансовая система". В соответствии со
статьями 4 и 5 Закона Республики Таджикистан "О государственных
финансах Республики Таджикистан" государственная финансовая система
Республики Таджикистан состоит из системы государственного бюджета,
государственного долга, государственных целевых фондов и включает
следующие уровни: первый уровень - республиканский бюджет и бюджеты
государственных целевых фондов, второй уровень - местные бюджеты.
Анализ бюджетных законодательств стран ЕврАзЭС свидетельствует
об отсутствии в них однообразного подхода в решении вопроса о
внебюджетных фондах.
Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации четко
определяются цели, в соответствии с которыми могут быть созданы
государственные внебюджетные фонды, и дается закрытый перечень таких
фондов:
- Пенсионный фонд Российской Федерации;
- Фонд социального страхования Российской Федерации;
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
- Государственный фонд занятости населения Российской
Федерации.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в
форме федеральных законов одновременно с принятием федерального
закона о федеральном бюджете на очередной финансовый (бюджетный)
год, аналогичная процедура предусмотрена и для территориальных
государственных внебюджетных фондов, утверждаемых представительными
органами субъектов Российской Федерации. На законодательном уровне
утверждаются и отчеты об исполнении бюджетов государственных
внебюджетных фондов.
Доходы внебюджетных фондов формируются за счет обязательных
платежей, установленных законодательством Российской Федерации,
добровольных взносов физических и юридических лиц, других доходов,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В Беларуси допускается образование государственных внебюджетных
фондов (глава 6 Закона Республики Беларусь "О бюджетной системе
Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах").
Государственные внебюджетные фонды являются составной частью
государственных финансовых средств и представляют собой совокупность
финансовых ресурсов, используемых по целевому назначению. При этом
налоги и другие обязательные платежи могут направляться в
государственные внебюджетные фонды в порядке, установленном актами
Президента Республики Беларусь и законами Республики Беларусь.
Средства государственных внебюджетных фондов не являются частью
бюджетов всех уровней и не подлежат изъятию.
Создание ряда фондов предусматривается законом о бюджете
Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год
(например, фонд развития строительной науки, инновационные фонды
министерств и ведомств). В то же время некоторые внебюджетные фонды
создаются на основании актов главы государства (например, Указ
Президента Республики Беларусь от 23 октября 2003 года № 465 "Об
образовании государственного внебюджетного фонда гражданской
авиации").
В Республике Казахстан внебюджетные фонды были упразднены, а их
доходы и расходы консолидированы в государственный бюджет. Вместе с
тем Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 г. №
402 "О Национальном фонде Республики Казахстан" в целях формирования
накоплений государства (сберегательная функция), а также снижения
зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры
мировых цен (стабилизационная функция) был создан Национальный фонд
Республики Казахстан.
Основные цели, задачи фонда, а также функции, права и
обязанности государственных органов по его управлению определяются
Правилами формирования и использования Национального фонда
Республики Казахстан, утвержденными Указом Президента Республики
Казахстан от 29 января 2001 года № 543 "О некоторых вопросах
Национального фонда Республики Казахстан" (далее по тексту данной
главы - Правила).
Согласно пункту 6 Правил, с целью исполнения стабилизационной
функции Фонд формируется в процессе исполнения республиканского и
местных бюджетов путем зачисления в него превышения налоговых и иных
обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора.
В соответствии с пунктом 7 Правил с целью исполнения
сберегательной функции Фонд формируется за счет официальных
трансфертов из республиканского и местных бюджетов, средств,
поступающих от продажи государством земельных участков
сельскохозяйственного назначения в частную собственность,
инвестиционных доходов от управления Фондом и иных поступлений.
Отметим, что в отличие от Закона Республики Казахстан
"О бюджетной системе" проектом Бюджетного кодекса Республики
Казахстан предусматривается нововведение в отношении состава
бюджетной системы. Так, в проекте кодекса закреплено, что
Национальный фонд Республики Казахстан является неотъемлемой частью
бюджетной системы, то есть в ее состав будут входить республиканский
бюджет, местные бюджеты и Национальный фонд.
В бюджетном законодательстве Республики Таджикистан не
используется термин "государственный внебюджетный фонд". Вместе с
тем, Законом Республики Таджикистан "О государственных финансах
Республики Таджикистан" предусматривается создание государственных
целевых фондов, под которыми понимаются фонды денежных средств,
образуемые в соответствии с законодательством Республики Таджикистан
за счет доходов или в виде отчислений от конкретных видов
поступлений, используемые для осуществления той или иной цели.
Правительство Республики Таджикистан уполномочено определять порядок
создания и ликвидации государственных целевых фондов, управления их
деятельностью, рассмотрения их отчетов.
Для бюджетного законодательства Кыргызской Республики
характерно установление запрета на создание внебюджетных фондов,
формирование которых осуществляется за счет обязательных платежей.
Так, согласно статье 30 Закона Кыргызской Республики "Об
основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике"
создание внебюджетных фондов министерств, государственных комитетов,
административных ведомств, государственных комиссий и других
центральных органов исполнительной власти, местных государственных
администраций, органов местного самоуправления и айыл окмоту
запрещается, за исключением Социального фонда при Правительстве
Кыргызской Республики, а также внебюджетных фондов, образуемых за
счет добровольных пожертвований и взносов.
В странах ЕврАзЭС правовой формой утверждения республиканского
(государственного) бюджета является закон об утверждении бюджета на
очередной финансовый (бюджетный) год, а местных бюджетов - правовые
акты местных представительных органов. В отношении Российской
Федерации необходимо отметить, что бюджеты ее субъектов
(региональные бюджеты) также утверждаются в форме закона об
утверждении бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год.
В Российской Федерации одновременно с принятием федерального
закона о федеральном бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год
в форме федеральных законов принимаются федеральные законы о
бюджетах государственных внебюджетных фондов (аналогичная процедура
протекает на региональном уровне) (пункт 2 статьи 145 Бюджетного
кодекса Российской Федерации). В Республике Таджикистан одновременно
с принятием закона о бюджете нижняя палата Парламента Республики
Таджикистан рассматривает и утверждает бюджет государственных
целевых бюджетных фондов в форме закона (часть вторая статьи 6
Закона Республики Таджикистан "О государственных финансах Республики
Таджикистан").
3. Принципы бюджетной системы
В основополагающих законах в сфере бюджетного права стран
ЕврАзЭС, кроме Кыргызской Республики, закрепляются принципы, на
основе которых формируется бюджетная система. Общими принципами для
Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан,
Республики Таджикистан являются принципы единства бюджетной системы,
полноты, реальности, гласности, самостоятельности бюджетов. Закон
Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права в
Кыргызской Республике" не содержит отдельной статьи, посвященной
принципам бюджетной системы, вместе с тем анализ норм указанного
Закона позволяет сделать вывод о том, что бюджетная система
Кыргызской Республики строится на основе аналогичных принципов.
Принципы бюджетных систем стран ЕврАзЭС, как правило,
наполняются следующим содержанием.
Принцип единства бюджетной системы обеспечивается единой
законодательной базой, единой формой бюджетной документации,
использованием единой бюджетной классификации, единой информационной
базой данных, представлением необходимой статистической и бюджетной
информации о государственном (республиканском) и местных бюджетах
для составления консолидированных бюджетов, согласованными
принципами бюджетного процесса.
Полнота бюджетов (полнота отражения доходов и расходов)
обеспечивается включением в них всех налогов, сборов (пошлин),
определенных законодательством, других обязательных платежей и иных
поступлений, а также определением размера и порядка расходования
денежных средств.
Реальность бюджетов обеспечивается финансированием расходов,
исходя из объема реально поступающих доходов и средств, привлекаемых
для покрытия дефицита бюджета.
Гласность бюджетов обеспечивается доведением до граждан через
средства массовой информации хода обсуждения и принятия закона о
бюджете, решений местных органов власти. Утвержденные бюджеты и
отчеты об их исполнении публикуются в печати (как правило, кроме
сведений, отнесенных к государственным секретам).
Самостоятельность бюджетов как части бюджетной системы
заключается в том, что утверждение республиканского
(государственного) бюджета осуществляется законом, местных бюджетов
- правовыми актами местных представительных органов, а их исполнение
возлагается на правительство и местные исполнительные органы на
основе бюджетного регулирования. Как правило, самостоятельность
бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и
правом соответствующих государственных органов самостоятельно
составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.
Наряду с указанными выше в Бюджетном кодексе Российской
Федерации и Законе Республики Таджикистан "О государственных
финансах Республики Таджикистан" дополнительно выделяются следующие
принципы:
- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной
системы;
- сбалансированности бюджета;
- эффективности и экономности использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- достоверности бюджетов;
- адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями
бюджетной системы по своему содержанию близок к принципу
самостоятельности бюджетов и означает закрепление соответствующих
видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению
расходов за центральными и местными органами власти.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем
предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному
объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования
его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета
уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации
размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных
средств подразумевает, что при составлении и исполнении бюджетов
уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить
из необходимости достижения заданных результатов с использованием
наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с
использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что
все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета
и поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом
доходы бюджета и поступления из источников финансирования его
дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за
исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых
иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из
бюджетов других уровней бюджетной системы.
Принцип достоверности бюджета подразумевает надежность
показателей прогноза социально-экономического развития
соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и
расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение
конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления
их на финансирование конкретных целей.
Хочется также отметить, что в Республике Казахстан проектом
Бюджетного кодекса предусматривается введение качественно новых
принципов каждого этапа бюджетного процесса*. Так, принцип гласности
бюджетов предлагается заменить принципом транспарентности, который
обладает заметно более широким содержанием и обеспечивается
обязательным опубликованием не только утвержденных бюджетов и
отчетов, но и всех нормативных правовых актов в области бюджетного
законодательства, другой информации, касающейся фискальной политики
государства.
______________________________
*В проекте Бюджетного кодекса Республики Казахстан была
использована информация, опубликованная Кайратом Келимбетовым,
министром экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан,
11 июня 2003 года в Интернет-газете Казахстана "Навигатор".
На стадии планирования бюджета предлагается придерживаться трех
основных принципов:
- преемственности, то есть планирования бюджета с соблюдением
направлений среднесрочной фискальной политики с учетом результатов
исполнения бюджета за истекший период;
- приоритетности, то есть планирования бюджета с соблюдением
приоритетных направлений социально-экономического развития (принцип
гармонизации экономического и бюджетного планирования);
- обоснованности - планирования бюджета на основе нормативных
правовых актов и других документов, определяющих необходимость и
правильность поступлений и расходов.
Кроме того, в проекте Бюджетного кодекса, в отличие от
действующего законодательства Республики Казахстан, расширено
значение принципа самостоятельности бюджетов, теперь он
предусматривает не только установление стабильного распределения
поступлений между бюджетами разных уровней и определение направления
их расходования, но и право всех уровней государственного управления
самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, предоставление
регионам возможности оставлять у себя дополнительно полученные
доходы и свободные остатки средств местных бюджетов. Недопустимой
практикой станет возложение на нижестоящие бюджеты дополнительных
расходов без соответствующей компенсации.
4. Бюджетная классификация
Для анализа бюджетно-финансовой политики государства,
систематизированного учета доходов и расходов бюджетов всех уровней,
источников финансирования возможного дефицита бюджета, сопоставления
показателей бюджетов и собственно подготовки проекта бюджета на
очередной (финансовый) год используется бюджетная классификация. Без
этого института невозможно себе представить бюджетную систему ни
одного из государств - членов ЕврАзЭС.
Поскольку все пять стран ЕврАзЭС - Российская Федерация,
Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика,
Республика Таджикистан - являются также и членами Содружества
Независимых Государств, нельзя не отметить рекомендательный
законодательный акт "О бюджетной классификации", который был
утвержден постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств -
участников СНГ от 17 февраля 1996 года № 7-11. В целях согласования
системы показателей, используемых в процессе составления и
исполнения государственного бюджета, и обеспечения международной
сопоставимости бюджетных данных государствам было рекомендовано
использовать вышеупомянутый акт при подготовке национального
законодательства.
В Российской Федерации перечень видов применяемых
классификаций, их краткая характеристика и компетенция органов
государственной власти в плане утверждения и детализации
классификаций содержатся в главе 4 Бюджетного кодекса Российской
Федерации. В соответствии со статьей 26 Бюджетного кодекса
Российской Федерации бюджетные классификации утверждаются
специальным федеральным законом. Так, Федеральным законом Российской
Федерации от 15 августа 1996 года "О бюджетной классификации
Российской Федерации" утверждены:
- классификация доходов бюджетов Российской Федерации;
- функциональная классификация расходов бюджетов Российской
Федерации;
- экономическая классификация расходов бюджетов Российской
Федерации;
- классификация источников внутреннего финансирования дефицитов
бюджетов Российской Федерации;
- классификация источников внешнего финансирования дефицитов
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
- классификация видов государственных внутренних долгов
Российской Федерации и ее субъектов, видов муниципального долга;
- классификация видов государственных внешних долгов Российской
Федерации и ее субъектов, а также государственных внешних активов
Российской Федерации;
- ведомственная классификация расходов федерального бюджета.
В Республике Беларусь также принят отдельный Закон Республики
Беларусь "О бюджетной классификации", однако в отличие от Российской
Федерации непосредственно Законом утверждена только функциональная
классификация расходов. В соответствии с нормами Закона Советом
Министров Республики Беларусь или по его поручению Министерством
финансов Республики Беларусь утверждаются:
- классификация доходов бюджетов Республики Беларусь;
- экономическая (предметная) классификация расходов бюджетов
Республики Беларусь;
- классификация источников внутреннего финансирования дефицита
республиканского и местных бюджетов;
- классификация источников внешнего финансирования дефицита
республиканского бюджета;
- классификации видов внутреннего и внешнего государственного
долга Республики Беларусь.
Ведомственная классификация расходов республиканского бюджета
утверждается Министерством финансов Республики Беларусь, а
ведомственная классификация расходов местных бюджетов утверждается
соответствующими местными исполнительными и распорядительными
органами по согласованию с Министерством финансов Республики
Беларусь.
Бюджетные классификации были утверждены приказами Министерства
финансов Республики Беларусь от 27 декабря 1999 года № 378 "О
бюджетной классификации Республики Беларусь" и от 26 марта 2003 года
№ 43 "Об утверждении бюджетных классификаций Республики Беларусь".
Единые бюджетные классификации Республики Казахстан, Республики
Таджикистан, Кыргызской Республики утверждаются на уровне
подзаконного акта.
Так, единая бюджетная классификация Республики Казахстан
состоит из трех видов, перечень которых определен в части второй
статьи 6-1 Закона Республики Казахстан "О бюджетной системе"
(классификации доходов, функциональной классификации расходов,
экономической классификации расходов), и утверждена приказом
Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от
29 декабря 2003 года № 201.
Следует отметить, что вопрос об уровне акта, которым
утверждается единая бюджетная классификация, по-иному решается в
проекте Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Так, согласно
положениям названного проекта, единая бюджетная классификация будет
разрабатываться на основе законодательных актов, указов Президента и
постановлений Правительства Республики Казахстан и утверждаться
постановлением Правительства.
В соответствии с частью второй статьи 9 Закона Республики
Таджикистан "О государственных финансах Республики Таджикистан"
порядок и положение бюджетной классификации государственных доходов
и расходов разрабатывает и утверждает Министерство финансов
Республики Таджикистан.
В соответствии со статьей 14 Закона Кыргызской Республики "Об
основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике" единая
классификация доходов и расходов бюджета для республиканского и
местных бюджетов утверждается Министерством финансов Кыргызской
Республики. Классификации расходов и доходов, используемые в
Кыргызской Республике, утверждены приказом Министерства финансов
Кыргызской Республики от 13 января 1998 года № 8/п "О введении
дополненной классификации доходов и расходов бюджета Кыргызской
Республики". Данные классификации разработаны в соответствии с
принятой Международным валютным фондом статистикой государственных
финансов и направлены на обеспечение международной сопоставимости
бюджетных данных.
В соответствии с указанным приказом с 1 января 1998 года в
Кыргызской Республике при составлении бюджетов используются
следующие классификации:
- классификационная структура операций по доходам;
- административная классификация органов управления;
- классификация функций органов государственного управления;
- экономическая классификация государственных расходов и ссуд
за вычетом погашения;
- классификационная структура финансовых операций;
- структура классификации непогашенного долга.
5. Обеспечение сбалансированности бюджетов.
Государственный долг
Одним из рассмотренных выше принципов бюджетной системы
является принцип сбалансированности бюджета, который, как уже
отмечалось, означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов
должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и
поступлений из источников финансирования его дефицита. В этой связи
необходимо рассмотреть такие важные понятия, как "дефицит бюджета"
(превышение расходов над доходами) и "профицит бюджета" (превышение
доходов над расходами), которые применяются в бюджетных
законодательствах всех государств ЕврАзЭС.
Дефицит бюджета
Безусловно, более благоприятным в ходе исполнения бюджета
является ситуация, когда доходы превышают расходы и у государства
есть возможность профинансировать все запланированные мероприятия,
однако наличие небольшого дефицита бюджета, как правило, встречается
чаще. В таком случае в законе о бюджете на очередной финансовый
(бюджетный) год (правовом акте соответствующего местного
представительного органа) определяется предельный размер дефицита
бюджета и (за исключением Казахстана) источники финансирования
превышения расходов над доходами.
Вместе с тем Законом Республики Беларусь "О бюджетной системе
Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах"
предусмотрен иной порядок установления предельных размеров дефицитов
местных бюджетов. Так, предельный размер дефицита бюджетов областей
и города Минска должен быть установлен законом о бюджете Республики
Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год, а предельные
размеры дефицита нижестоящих бюджетов - решениями соответствующих
вышестоящих местных представительных органов в пределах уровня
дефицита, установленного для вышестоящего бюджета.
Бюджет может быть составлен и утвержден также с профицитом.
Размеры дефицита (профицита) республиканского
(государственного) бюджета, как правило, устанавливаются в
абсолютной величине и (или) в процентах к валовому внутреннему
продукту, местных бюджетов - в абсолютной величине или в процентах к
объему расходов (доходов) бюджета.
В России и Таджикистане закреплены ограничения по установлению
предельного размера дефицитов бюджетов.
В России ограничения в отношении предельного размера дефицита
федерального, региональных и местных бюджетов установлены в пунктах
2-5 статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так,
например:
1) размер дефицита федерального бюджета, утвержденный
федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать
суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание
государственного долга Российской Федерации в соответствующем
финансовом году;
2) размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации,
утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на
соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов
бюджета субъекта Российской Федерации, без учета финансовой помощи
из федерального бюджета. В случае утверждения законом субъекта
Российской Федерации о бюджете на соответствующий год размера
поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета
субъекта Российской Федерации может превышать ограничение,
установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на
величину поступлений от продажи имущества;
3) размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным
актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на
соответствующий год, не может превышать 10 процентов объема доходов
местного бюджета, без учета финансовой помощи из федерального
бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Предельный размер
дефицита местного бюджета может превышать указанное ограничение, но
не более чем на величину поступлений от продажи имущества, в случае
утверждения нормативным актом представительного органа местного
самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений
от продажи имущества.
Аналогичный подход при определении предельного размера дефицита
республиканского и местных бюджетов используется в Таджикистане, с
той лишь разницей, что дефицит местных бюджетов не должен превышать
3 процентов объема их доходов, без учета финансовой помощи из
государственного бюджета Республики Таджикистан.
Источники финансирования дефицита бюджета
В бюджетных законодательствах государств ЕврАзЭС источники
покрытия дефицита бюджетов детализируются в разном объеме.
В статьях 94-96 Бюджетного кодекса Российской Федерации в
качестве источников финансирования бюджетов определяются:
- кредиты в иностранной валюте, полученные от правительств
иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых
организаций (для федерального бюджета);
- кредиты от кредитных организаций в валюте Российской
Федерации (для федерального, региональных и местных бюджетов);
- государственные и муниципальные займы, осуществляемые путем
выпуска ценных бумаг от имени соответственно Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и от имени муниципального образования
(для федерального бюджета, в том числе займы в иностранной валюте);
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов
других уровней бюджетной системы (для федерального, региональных и
местных бюджетов);
- суммы превышения доходов над расходами по государственным
запасам и резервам (для федерального бюджета);
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета
(для федерального, региональных и местных бюджетов);
- поступления от продажи имущества, находящегося в
государственной (муниципальной) собственности (для федерального,
региональных и местных бюджетов).
В Беларуси финансирование дефицита бюджета осуществляется за
счет государственных долговых обязательств и местных займов и других
источников. Кроме того, в отличие от других государств ЕврАзЭС,
бюджетное законодательство Беларуси (часть двенадцатая статьи 17
Закона Республики Беларусь "О бюджетной системе Республики Беларусь
и государственных внебюджетных фондах") прямо предусматривает
возможность финансирования дефицита бюджета за счет кредитов
Национального банка Республики Беларусь. Однако в Законе Республики
Беларусь "О бюджете Республики Беларусь на 2004 год" данный
инфляционный источник кредитования дефицита бюджета был исключен.
В Казахстане источниками финансирования дефицита бюджета
являются денежные средства от приватизации государственного
имущества, заимствования и государственные эмиссионные ценные бумаги
(абзац пятьдесят пятый статьи 1 Закона Республики Казахстан "О
бюджетной системе"). Отличительной особенностью Казахстана является
то, что источники финансирования дефицита республиканского бюджета
определяются Правительством Республики Казахстан в ходе исполнения
бюджета (пункт 2 статьи 24-1 указанного Закона).
В Таджикистане перечень источников финансирования дефицита
республиканского бюджета определен частью шестой статьи 21 Закона
Республики Казахстан "О бюджетной системе". К ним относятся:
- внутренние источники (кредиты, полученные Правительством
Республики Таджикистан от кредитных организаций в национальной
валюте; государственные займы, выпускаемые Правительством Республики
Таджикистан в виде ценных бумаг в национальной валюте; бюджетные
ссуды, полученные от верхних уровней системы государственного
бюджета Республики Таджикистан);
- внешние источники (государственные займы, выпускаемые
Правительством Республики Таджикистан в форме ценных бумаг в
иностранной валюте; кредит иностранных государств, банков, фирм,
международных финансовых организаций и нерезидентов, получаемый в
иностранной валюте).
При этом поступления из источников финансирования дефицита
местных бюджетов направляются исключительно на финансирование
инвестиционных расходов; финансирование расходов на обслуживание и
погашение, выплату долга органов местной власти запрещается.
В Кыргызстане основной формой привлечения средств для покрытия
дефицита бюджета является формирование государственной задолженности
на основе добровольных займов, носящих возвратный характер, с
уплатой соответствующего процента. На покрытие дефицита бюджета
могут быть привлечены внешние источники финансирования в виде
кредитов или грантов, предоставляемых Правительству Кыргызской
Республики иностранными инвесторами, международными организациями.
Однако в процессе исполнения бюджета не всегда удается
выполнить предполагаемые показатели по наполнению доходной части
либо расходованию средств в определенных рамках, и государство
сталкивается с необходимостью либо сокращения некоторых расходов,
либо поиска дополнительных доходов. Дополнительно возможно также
установление законодательством отдельных требований к законам
(решениям), реализация которых может привести к увеличению доходов
либо сокращению расходов.
Так, в соответствии со статьей 131 Бюджетного кодекса
Российской Федерации в течение финансового года органы
законодательной и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, местные представительные органы не вправе принимать
решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов или снижению
(выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без
внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о
бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение)
доходов. В случае снижения (роста) ожидаемых поступлений в
федеральный бюджет, что может привести к изменению финансирования по
сравнению с утвержденным более чем на 10 процентов годовых значений,
в федеральный закон о федеральном бюджете вносятся изменения и
дополнения.
В Беларуси и Таджикистане применяется несколько другой подход.
Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного
размера дефицита бюджета или снижение поступлений по доходам бюджета
в Беларуси (более чем на 10 процентов от запланированного уровня)
или Таджикистане, то применяется секвестр расходов по незащищенным
статьям бюджета или блокирование по отдельным статьям его расходов,
а первоочередному финансированию подлежат защищенные статьи бюджета
(часть десятая статьи 17 Закона Республики Беларусь "О бюджетной
системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах",
часть третья статьи 12 Закона Республики Таджикистан "Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса").
Часть одиннадцатая статьи 17 Закона Республики Беларусь "О
бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных
фондах" также определяет, что принятые в ходе исполнения бюджета
решения, приводящие к уменьшению доходов или увеличению расходов,
должны определять источники финансирования и предусматривать меры по
компенсации потерь доходов бюджета. Не допускается принятие решений,
ведущих к образованию дефицита бюджета или увеличению его размера по
отношению к утвержденному.
Пунктом 3 статьи 25 Закона Республики Казахстан "О бюджетной
системе" предусматривается возмещение нижестоящим бюджетам средств
из вышестоящих бюджетов в случае принятия местными исполнительными
органами нормативных правовых актов, приводящих к увеличению
расходов либо уменьшению доходов нижестоящих бюджетов. Нормативные
правовые акты Правительства и центральных исполнительных органов
Республики Казахстан, в соответствии с которыми увеличиваются
расходы бюджетов областей, городов Астаны и Алматы, могут вступать в
силу не ранее следующего финансового года.
В Кыргызстане в случаях ожидаемого невыполнения доходной части
бюджета, а также в целях предотвращения образования задолженностей
по выплате пенсий и заработной платы работникам бюджетной сферы
может устанавливаться сокращение в установленных пропорциях статей
расходов республиканского бюджета (секвестр расходов
республиканского бюджета). Решение о введении секвестра на текущий
бюджетный год принимается на основе анализа фактического исполнения
республиканского бюджета за квартал и ожидаемой оценки исполнения
доходов до конца бюджетного года. Секвестр расходов республиканского
бюджета утверждается парламентом Кыргызской Республики по
представлению Правительства Кыргызской Республики. Перечень статей,
подлежащих секвестеризации, а также размер сокращения
устанавливаются Бюджетной комиссией Правительства Кыргызской
Республики по единой ставке. По отдельным статьям расходов может
быть установлен льготный режим секвестра.
Кроме того, Указом Президента Кыргызской Республики от 23
апреля 2002 года № 98 "О неотложных мерах по обеспечению экономии
расходов республиканского бюджета, укреплению финансовой дисциплины
и усилению борьбы с посягательствами на государственную
собственность и бюджетные средства" установлено, что акты Президента
и Правительства Кыргызской Республики, принятые после вступления в
силу закона о республиканском бюджете на текущий финансовый
(бюджетный) год и влекущие за собой расходы за счет средств
республиканского бюджета, не предусмотренные в указанном законе,
подлежат обязательному согласованию с Министерством финансов
Кыргызской Республики и должны содержать норму, предусматривающую
осуществление финансирования в следующем за текущим финансовом
(бюджетном) году. Указанные нормативные правовые акты учитываются
Правительством Кыргызской Республики при формировании проекта
республиканского бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год.
Названным Указом Парламенту Кыргызской Республики также
рекомендовано:
- не принимать законов, реализация которых требует увеличения
расходов, покрываемых за счет республиканского бюджета либо влекущих
за собой сокращение его доходной части, без внесения соответствующих
изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете на текущий
финансовый год;
- при принятии в течение финансового года законов, влекущих не
предусмотренные законом о республиканском бюджете расходы,
определять источники и порядок финансирования указанных расходов
либо предусматривать в принимаемых законах нормы о вступлении их в
силу со следующего за текущим финансового года.
Использование профицита бюджета
В бюджетных законодательствах стран ЕврАзЭС вопрос
использования профицита бюджетов урегулирован в достаточно общей
форме.
Так, в соответствии со статьей 17 Закона Республики Беларусь "О
бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных
фондах" решения об использовании профицита бюджета принимаются
Президентом Республики Беларусь или по его поручению Правительством
Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными
органами в порядке, установленном законодательством Республики
Беларусь.
В Законе Республики Казахстан "О бюджетной системе" определены
направления использования профицита бюджета, а именно: на погашение
основного долга, покупку государственных эмиссионных ценных бумаг на
организованном рынке ценных бумаг и формирование свободных остатков
бюджетных средств в целях управления долгом.
В Таджикистане доходы, дополнительно полученные в процессе
исполнения бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся в результате перевыполнения доходов или экономии
расходов, остаются в распоряжении местных органов исполнительной
власти и используются ими в первую очередь на покрытие дефицита
бюджетов в соответствии с законодательством, на финансирование
народного хозяйства, социально-культурные мероприятия и другие
расходы, включая капитальные вложения (часть шестая статьи 17 Закона
Республики Таджикистан от 15 мая 1997 года "Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса").
В бюджетном законодательстве Кыргызстана лишь закрепляется
возможность утверждения бюджета с профицитом и отсутствуют нормы о
направлениях его использования.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации глава о профиците
бюджета и порядке его использования была исключена Федеральным
законом от 5 августа 2000 года "О внесении изменений и дополнений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации". В соответствии с Федеральным
законом от 23 декабря 2003 года "О внесении дополнений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда
Российской Федерации" кодекс был дополнен главой 13-1
"Стабилизационный фонд Российской Федерации". Стабилизационный фонд
представляет собой часть средств федерального бюджета, образующуюся
за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть,
подлежащую обособленному учету, управлению и использованию в целях
обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении
цены на нефть ниже базовой.
Государственный долг
С вопросом сбалансированности бюджетов тесно связан вопрос
внутреннего и внешнего государственного долга.
В странах ЕврАзЭС регламентация отношений, связанных с
привлечением, обслуживанием и погашением займов, управлением
государственным долгом, осуществляется на уровне закона. Так, в
России - это глава 14 "Государственный и муниципальный долг"
Бюджетного кодекса Российской Федерации, в Беларуси - Законы
Республики Беларусь "О внутреннем государственном долге Республики
Беларусь" и "О внешнем государственном долге Республики Беларусь", в
Казахстане - Закон Республики Казахстан "О государственном и
гарантированном государством заимствовании и долге", в Таджикистане
- Закон Республики Таджикистан "О государственном и гарантированном
государством заимствовании и долге", в Кыргызстане - Закон
Кыргызской Республики "О государственном и негосударственном долге
Кыргызской Республики".
Характерным для рассматриваемых государств является понимание
государственного внутреннего и внешнего долга как задолженности
государства, - соответственно перед кредиторами - резидентами и
кредиторами - нерезидентами данного государства, выраженной в форме
государственных долговых обязательств, в том числе обязательств по
государственным гарантиям.
В странах ЕврАзЭС общими формами долговых обязательств
государства являются:
- кредитные и иные договоры (соглашения) о займе;
- государственные ценные бумаги;
- договоры (соглашения) о предоставлении государственных
гарантий.
Цели привлечения государственных заимствований
Осуществляемое странами ЕврАзЭС государственное заимствование
носит целевой характер. Так, характерной для всех рассматриваемых
стран целью привлечения государственных займов является покрытие
дефицита бюджета. Вместе с тем в бюджетных законодательствах
государств ЕврАзЭС выделяются и иные цели.
В России, Таджикистане и Кыргызстане государственные
заимствования могут быть использованы также для погашения
государственного долга.
Согласно статье 2 Закона Республики Беларусь "О внешнем
государственном долге Республики Беларусь" внешние государственные
займы привлекаются и используются также для: пополнения валютных
резервов Республики Беларусь; реализации инвестиционных проектов и
государственных программ в соответствии с приоритетными
направлениями развития экономики республики; решения острых
социальных и экологических проблем, ликвидации последствий стихийных
бедствий; импорта сырья, энергоресурсов и других необходимых
продуктов и товаров в случае критического положения в обеспечении
ими республики; поддержки экономических реформ. При этом средства,
полученные от размещения на внешних финансовых рынках
государственных ценных бумаг в качестве государственных долговых
обязательств, формирующих внешний государственный долг, могут
использоваться только для покрытия дефицита республиканского бюджета
и (или) пополнения валютных резервов Республики Беларусь.
В Казахстане цели государственного заимствования напрямую
зависят от субъекта их осуществления. Так, в соответствии со статьей
6 Закона Республики Казахстан "О государственном и гарантированном
государством заимствовании и долге" заимствование Правительством
Республики Казахстан осуществляется в целях финансирования дефицита
республиканского бюджета; Национальным банком Республики Казахстан -
в целях поддержки платежного баланса Республики Казахстан и
пополнения золотовалютных активов Национального банка Республики
Казахстан, а также на другие цели, определяемые проводимой в
Республике Казахстан денежно-кредитной политикой. Государственное
заимствование местными исполнительными органами осуществляется в
целях покрытия дефицита местного бюджета, связанного с
финансированием региональных инвестиционных программ.
В Таджикистане целью государственного заимствования является
также привлечение необходимых средств для исполнения бюджета (часть
первая статьи 3 Закона Республики Таджикистан "О государственном и
гарантированном государством заимствовании и долге"), а в
Кыргызстане - для финансирования государственных инвестиций и других
целей, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики
(статья 4 Закона Кыргызской Республики "О государственном и
негосударственном долге Кыргызской Республики").
Пределы объема государственного долга и государственных
заимствований
В России и Таджикистане предельные объемы государственного
долга (внутреннего и внешнего) и государственных заимствований, в
Беларуси - внешнего государственного долга, в Казахстане -
государственного заимствования Правительством Республики Казахстан,
в Кыргызстане - предельные объемы государственного долга
(внутреннего и внешнего) устанавливаются законом о республиканском
(государственном) бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год.
В России верхний предел долга субъекта Российской Федерации и
муниципального долга, в том числе с указанием предельного объема
обязательств по государственным и муниципальным гарантиям,
устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации
о бюджете и правовым актом местного представительного органа о
местном бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год. В
Казахстане предельные объемы заимствований местных исполнительных
органов также устанавливаются правовыми актами соответствующих
местных представительных органов.
При этом предельный объем государственных внешних заимствований
Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по
обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской
Федерации, а предельный объем государственного долга субъекта
Российской Федерации, муниципального долга - объем доходов
соответствующего бюджета, без учета финансовой помощи из бюджетов
других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В Беларуси предельный ежегодный прирост или сокращение
внутреннего государственного долга устанавливаются парламентом по
предложениям Президента Республики Беларусь.
В Казахстане предельный объем государственных заимствований
Правительства, местного исполнительного органа Республики Казахстан
не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и
погашению соответственно правительственного долга и долга местного
исполнительного органа Республики Казахстан.
Государственное внешнее заимствование Национальным банком
Республики Казахстан ограничивается лимитом внешнего долга
Национального банка Республики Казахстан, который устанавливается на
уровне не более 50 процентов его чистых золотовалютных активов,
кроме случаев привлечения Национальным банком Республики Казахстан
программных займов от международных финансовых организаций. Лимит
заимствования местного исполнительного органа на соответствующий
финансовый год не должен превышать 10 процентов доходов местного
бюджета на соответствующий финансовый год, а лимит долга - 25
процентов. Объем расходов на погашение и обслуживание долга местного
исполнительного органа не должен превышать 10 процентов доходов
местного бюджета на соответствующий год (статья 9 Закона Республики
Казахстан "О государственном и гарантированном государством
заимствовании и долге").
Следует также отметить, что в Бюджетном кодексе Российской
Федерации, в отличие от бюджетных законодательств других стран
ЕврАзЭС, определен предельный срок долгового обязательства
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в 30 лет, а
муниципального образования - в 10 лет.
Обеспечение государственных заимствований
Немаловажным является вопрос обеспечения государственных
заимствований, который неоднозначно решается в странах ЕврАзЭС.
Так, согласно статье 97 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, государственный долг Российской Федерации полностью и без
условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности
имуществом, составляющим государственную казну. Аналогичные нормы
установлены для государственного долга субъекта Российской Федерации
и долговых обязательств муниципального образования.
В соответствии со статьей 2 Закона Республики Беларусь "О
внутреннем государственном долге Республики Беларусь" гарантиями по
внутреннему государственному долгу Республики Беларусь являются
имущество и другие активы, находящиеся в республиканской
собственности, а в соответствии с частью второй статьи 5 Закона
Республики Беларусь "О внешнем государственном долге Республики
Беларусь" исполнение обязательств по погашению и обслуживанию
внешнего государственного долга обеспечивается средствами
республиканского бюджета и иным находящимся в собственности
Республики Беларусь имуществом.
В Казахстане правительственный долг обеспечивается средствами
республиканского бюджета Республики Казахстан, долг Национального
банка Республики Казахстан - всеми активами, находящимися в его
распоряжении, а долг местных исполнительных органов - имуществом,
финансовыми ресурсами и другими активами, находящимися в их
распоряжении на правах собственности (статья 13 Закона Республики
Казахстан "О государственном и гарантированном государством
заимствовании и долге").
В Кыргызстане установлены ограничения по обеспечению
государственных заимствований. В соответствии с пунктом 3 статьи 5
Закона Кыргызской Республики "О государственном и негосударственном
долге Кыргызской Республики" активы государства, включая золото и
международные резервы Национального банка Кыргызской Республики и
любые возможные или будущие активы, не могут быть заложены для
гарантии выполнения государственных обязательств.
Кроме того, следует отметить, что в России, Казахстане и
Таджикистане государственные заимствования осуществляются на основе
программ (прогноза) заимствования.
Так, согласно статьям 108 и 110 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, предусматривается утверждение программ государственных
внешних заимствований Российской Федерации и внутренних
заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований. Программа государственных внешних
заимствований представляет собой перечень внешних заимствований
Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на
несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования.
Программа государственных внутренних заимствований представляет
собой перечень внутренних заимствований Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на
очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем
заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение
государственных, муниципальных долговых обязательств.
В Казахстане Министерством финансов Республики Казахстан
совместно с иными уполномоченными государственными органами
осуществляется подготовка прогноза на предстоящий десятилетний
период государственного заимствования и долга.
В Таджикистане также Министерство финансов Республики
Таджикистан разрабатывает программу заимствования на предстоящий год
на основе долгосрочного прогноза экономического развития и с учетом
программы государственных инвестиций.
Полномочия государственных органов в области управления
государственным долгом
В бюджетных законодательствах стран ЕврАзЭС по-разному
определяются и состав, и полномочия государственных органов в
области государственного заимствования и управления государственным
долгом.
Так, полномочия парламентов государств ЕврАзЭС заключаются, как
было отмечено ранее, в ежегодном утверждении республиканского
(государственного) бюджета, рассмотрении и принятии иных законов в
названной области, а также ратификации международных договоров по
вопросам государственных займов.
Помимо вышеуказанных полномочий, в Таджикистане нижняя палата
парламента дает разрешения на выдачу и получение государственного
кредита. Аналогичные положения закреплены в Законе Кыргызской
Республики "О государственном и негосударственном долге Кыргызской
Республики", согласно которым государственное заимствование
Правительством Кыргызской Республики осуществляется с
предварительного одобрения парламента.
Во всех странах ЕврАзЭС решение о необходимости привлечения
государственных или гарантированных государством займов принимается
правительством.
В России право принятия такого решения принадлежит также
уполномоченному Правительством Российской Федерации ответственному
федеральному органу исполнительной власти.
В Беларуси решение о привлечении внешних государственных займов
от имени Республики Беларусь для пополнения валютных резервов
принимается совместно Правительством и Национальным банком
Республики Беларусь. Право привлечения внутренних займов от имени
Правительства Республики Беларусь принадлежит Министерству финансов
Республики Беларусь.
В Казахстане решение о привлечении государственных займов
Национальным банком Республики Казахстан принимает Национальный
банк, а внешних займов - Национальный банк по согласованию с
Правительством Республики Казахстан. Отметим, что Национальный банк
Республики Казахстан также осуществляет обязательную для всех
резидентов Республики Казахстан регистрацию договоров о
негосударственных внешних займах, не имеющих государственных
гарантий, и дальнейший их мониторинг. Решение о необходимости и
условиях привлечения займов местным исполнительным органом принимает
местный представительный орган Республики Казахстан.
В Таджикистане Национальный банк Республики Таджикистан по
согласованию с Правительством Республики Таджикистан осуществляет
государственное заимствование от его имени и техническое
обслуживание государственного долга, а органы государственной власти
на местах не вправе осуществлять государственное заимствование в
любой форме.
Характерным для всех стран ЕврАзЭС является то, что
непосредственное привлечение государственных (правительственных)
займов, выдачу государственных гарантий и обеспечение выполнения
обязательств по ним осуществляет министерство финансов. Так,
министерство финансов определяет условия государственных
(правительственных) займов, выпускает государственные ценные бумаги,
получает, использует, погашает и обслуживает такие займы.
В России привлечение займов от имени субъекта Российской
Федерации осуществляет единственный уполномоченный орган
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а от имени
муниципального образования - уполномоченный орган местного
самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
В Казахстане привлечение займов от имени Национального банка
Республики Казахстан и местного исполнительного органа осуществляют
соответственно названные органы. Отметим, что привлечение
конкретного займа местным исполнительным органом производится с
обязательной правовой экспертизой договора (соглашения) о займе
местных исполнительных органов, осуществляемой Министерством юстиции
Республики Казахстан, и финансовой экспертизой условий займа,
осуществляемой Министерством финансов Республики Казахстан.
В Таджикистане в целях повышения эффективности контроля за
привлечением в республику иностранных кредитов, формирующих
государственный внешний долг, выполнением условий государственных
или гарантированных государством внешних займов Правительством
учреждается Межведомственная комиссия по внешнему долгу под
председательством министра финансов, в состав которой входят
председатель Национального банка Таджикистана и другие руководители
министерств и ведомств по усмотрению Правительства.
Следует отметить, что в Кыргызстане в целях снижения бремени
внешнего долга была разработана и одобрена постановлением
Правительства Кыргызской Республики от 19 июня 2001 года № 284
среднесрочная Стратегия сокращения внешнего долга.
В странах ЕврАзЭС государственные гарантии предоставляются
кредиторам в качестве обеспечения выполнения обязательств по
внутренним и внешним государственным и негосударственным займам. По
общему правилу, предоставление гарантий осуществляется на условиях
возвратности заемщиком бюджетных средств, расходуемых государством
при выполнении обязательств гаранта.
Подход по определению государственного органа, предоставляющего
государственные гарантии, является общим для всех государств
ЕврАзЭС, за исключением России. Так, в Беларуси, Казахстане,
Таджикистане и Кыргызстане правом предоставления государственных
гарантий обладает правительство. При этом их непосредственную выдачу
осуществляет министерство финансов.
В России, помимо предоставления государственных гарантий
Российской Федерации Правительством Российской Федерации,
государственных гарантий субъектов Российской Федерации -
соответствующим органом исполнительной власти, предоставляются
муниципальные гарантии уполномоченным органом местного
самоуправления.
Учет государственного долга
В странах ЕврАзЭС министерством финансов осуществляется
регистрация государственных займов и (или) учет государственного
долга.
Так, в России субъекты Российской Федерации и муниципальные
образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов
Российской Федерации, которое ведет государственные книги
внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная
долговая книга Российской Федерации). Помимо этого ведутся долговые
книги субъектов Российской Федерации и муниципальные долговые книги.
В Беларуси реестр внутреннего государственного долга, а также
реестр долгов местных Советов депутатов ведется Правительством
Республики Беларусь либо, по его решению, Министерством финансов
Республики Беларусь (статья 8 Закона Республики Беларусь "О
внутреннем государственном долге Республики Беларусь"). Учет
внешнего государственного долга и регистрация внешних
государственных займов осуществляются Министерством финансов
Республики Беларусь (часть вторая статьи 9 Закона Республики
Беларусь "О внешнем государственном долге Республики Беларусь").
В Казахстане для учета государственного долга Республики
Казахстан Национальный банк и местные исполнительные органы в
согласованном порядке представляют Министерству финансов Республики
Казахстан информацию об условиях, получении, обслуживании, погашении
своих займов.
В Кыргызстане Министерство финансов Кыргызской Республики
создает и ведет Учетную книгу государственного долга и
государственных гарантий, порядок создания и ведения соответствующих
записей в которой установлен постановлением Правительства Кыргызской
Республики от 8 августа 2002 года № 539 "Об Учетной книге
государственного долга и государственных гарантий".
Следует отметить, что в Казахстане, Таджикистане и Кыргызстане
сведения о текущем состоянии долга являются открытыми и подлежат
ежегодному опубликованию уполномоченным государственным органом.
6. Межбюджетные отношения
Исполнение государственного и местных бюджетов в рамках одной
бюджетной системы не может происходить автономно друг от друга,
поэтому, характеризуя любую систему бюджетов различных уровней,
необходимо говорить о межбюджетных отношениях. Такие отношения можно
охарактеризовать как отношения между центральными органами
государственной власти и органами административно-территориальных
образований, складывающиеся в процессе исполнения бюджетов.
Характерной особенностью бюджетных законодательств России и
Таджикистана (статья 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации и
статья 23 Закона Республики Таджикистан "О государственных финансах
Республики Таджикистан") является выделение следующих принципов, на
которых основываются межбюджетные отношения:
- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным
уровням бюджетной системы;
- разграничение (закрепление) на постоянной основе и
распределение по временным нормативам регулирующих доходов между
различными уровнями бюджетной системы;
- равенство бюджетных прав местной власти государственных
целевых фондов;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности
местной власти;
- равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с государственным
бюджетом.
В бюджетных законодательствах России, Беларуси, Таджикистана
закреплены весьма схожие формы финансовой помощи из вышестоящих
бюджетов нижестоящим. В целом можно выделить следующие формы
финансовой помощи:
- дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах
для покрытия текущих расходов;
- субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету
другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной
основах на осуществление определенных расходов:
- субсидии - бюджетные средства, представляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы, а также физическим и юридическим лицам на
условиях долевого финансирования целевых расходов;
- трансферты - бюджетные средства для финансирования текущих и
капитальных выплат населению в виде пенсий, стипендий, пособий,
компенсаций, других социальных выплат, установленных
законодательством, а также ассигнования расходов предприятий,
частных некоммерческих учреждений, оказывающих услуги населению,
органам государственного управления, по которым не возникает
обязательств по их погашению;
- бюджетный кредит - денежные средства, выданные временно из
бюджетов для использования по целевому назначению с получением от
заемщика процентов на сумму кредита;
- бюджетная ссуда - денежные средства, выданные временно и
безвозмездно из бюджетов для использования по целевому назначению.
Для Казахстана характерно использование такой формы финансовой
помощи, как официальные трансферты, среди которых выделяют:
- субвенции - официальные трансферты, передаваемые вышестоящими
бюджетами в нижестоящие, в пределах сумм, утвержденных
законодательными актами или решениями маслихатов;
- целевые трансферты из Национального фонда Республики
Казахстан - поступления в соответствующий бюджет денег из
Национального фонда Республики Казахстан на цели, определяемые
Президентом Республики Казахстан, объемы которых утверждаются в
соответствующих бюджетах;
- целевые инвестиционные трансферты - официальные трансферты,
передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие, в пределах сумм,
утвержденных законодательными актами или решениями местных
представительных органов, для реализации инвестиционных проектов;
- бюджетные изъятия - официальные трансферты, передаваемые
областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы
республиканскому бюджету, в пределах сумм, определенных
законодательным актом, или официальные трансферты, передаваемые из
бюджетов районов и городов областному бюджету, в пределах сумм,
определенных решениями местных представительных органов.
В соответствии со статьей 8 Закона Республики Казахстан "О
бюджетной системе" порядок и периодичность бюджетных изъятий из
областных бюджетов и бюджетов городов Астаны и Алматы в
республиканский бюджет в течение года определяются Правительством
Республики Казахстан. В случае невыполнения доходной части бюджетов
областей и городов Астаны и Алматы бюджетные изъятия в
республиканский бюджет производятся пропорционально проценту
исполнения доходной части бюджетов областей и городов Астаны и
Алматы, согласованной с уполномоченным органом по бюджетному
планированию. Порядок и периодичность передачи бюджетных изъятий,
передаваемых из бюджетов районов (городов) в областные бюджеты, и
условия выделения субвенций из областных бюджетов в бюджеты районов
(городов) определяются акимами областей, возглавляющими местные
исполнительные органы областей, и утверждаются областными местными
представительными органами по согласованию с районными (городскими)
местными представительными органами.
В Кыргызстане межбюджетные отношения строятся на основе системы
грантов (статья 35 Закона Кыргызской Республики "Об основных
принципах бюджетного права в Кыргызской Республике"). Для реализации
общегосударственной политики и приоритетов устанавливается система
трансфертов (грантов) между республиканским и местными уровнями
власти. Гранты представляют собой трансферты (бюджетные средства),
предоставляемые бюджетом одного уровня бюджету другого уровня на
безвозмездной и безвозвратной основах.
В бюджетном законодательстве Кыргызской Республики выделяются
категориальные, выравнивающие и стимулирующие (долевые) гранты:
1) категориальные гранты представляют собой трансферты,
предоставляемые из республиканского бюджета на безвозмездной и
безвозвратной основе для финансирования определенных видов расходов
местного бюджета, гарантированных государством;
2) выравнивающие гранты предназначены для выравнивания доходов
между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для
поддержания стабильного экономического положения местных
государственных администраций в вопросах финансирования услуг,
имеющих важное значение для населения регионов;
3) в целях стимулирования эффективного расходования бюджетных
средств, пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации
местных источников доходов устанавливаются стимулирующие (долевые)
гранты. Они предоставляются местным бюджетам в виде долевого
софинансирования и предназначены для покрытия части расходов местных
бюджетов по приоритетным направлениям и целям.
Категориальные и выравнивающие гранты рассчитываются на основе
формул, утвержденных Правительством Кыргызской Республики, и
распределяются Министерством финансов Кыргызской Республики;
стимулирующие (долевые) гранты предоставляются на конкурсной основе
в соответствии с условиями, определяемыми Правительством Кыргызской
Республики (статья 7 Закона Кыргызской Республики "О
финансово-экономических основах местного самоуправления"). Размеры
грантов и их перечень могут пересматриваться ежегодно в законе о
республиканском бюджете.
7. Бюджетный процесс
Бюджетный процесс является центральным институтом бюджетного
законодательства и представляет собой регламентированную нормами
права деятельность государственных органов по составлению,
рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и внесению изменений
и дополнений в бюджеты.
Существует объективная закономерность в том, что бюджетный
процесс тем более регламентирован и формализован, чем сложнее
административно-территориальное устройство государства, чем более
развита экономика государства и существует необходимость четко
упорядочить денежные потоки. В то же время в государствах, где в
бюджетных правоотношениях участвует меньшее количество субъектов, а
размеры бюджета относительно невелики, отсутствует потребность в
излишней детализации бюджетного процесса.
В подтверждение сказанному можно отметить, что в Бюджетном
кодексе Российской Федерации этому вопросу посвящена часть третья,
включающая 130 статей и составляющая при этом немногим менее одной
трети всего кодекса, а в каждом из соответствующих законов Беларуси,
Казахстана, Таджикистана, Кыргызстана - не более 20 статей.
Отметим также, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации и
Законе Республики Таджикистан "О государственных финансах Республики
Таджикистан" определению перечня и полномочий участников бюджетного
процесса посвящены отдельные статьи. В основных законах Беларуси,
Кыргызстана и Казахстана в сфере бюджетного права эти вопросы не
выделены в отдельные структурные элементы.
Составление проекта бюджета
Составлению проектов бюджетов, как правило, предшествует
разработка различного рода прогнозов социально-экономического,
финансово-кредитного характера. Вместе с тем в странах ЕврАзЭС
используются различные подходы к выбору документов, являющихся
основой для составления бюджетов.
Так, в качестве общих документов можно выделить прогноз (план)
социально-экономического развития государства.
Особенностью России, Кыргызстана и Казахстана является
разработка бюджетов также на основе соответственно перспективного
финансового плана, среднесрочного прогноза бюджета, прогнозных
показателей государственного бюджета. Указанные документы
составляются на трехлетний период. В Беларуси составление проектов
бюджетов осуществляется также с учетом основных направлений
бюджетно-финансовой политики.
Отметим, что в Республике Казахстан проектом Бюджетного кодекса
предлагается ввести такой новый вид документа, как среднесрочная
фискальная политика. Данный документ будет разрабатываться в целях
определения налогово-бюджетной политики на трехлетний период,
утверждаться Правительством или местным исполнительным органом на
основе среднесрочного плана социально-экономического развития и
будет подлежать обязательному опубликованию и служить основой для
разработки проекта бюджета.
В Кыргызстане показатели среднесрочного прогноза бюджета
утверждаются Бюджетной комиссией Правительства Кыргызской
Республики, которая в последующем представляет названный прогноз на
одобрение Президенту Кыргызской Республики. В состав комиссии входят
министр финансов Кыргызской Республики, представители Аппарата
Премьер-министра Кыргызской Республики и отдельных отраслевых
министерств, государственных комитетов и административных ведомств,
а также представители нижней и верхней палат парламента Кыргызской
Республики, Национального банка Кыргызской Республики, областных
государственных администраций и местного самоуправления г.Бишкек.
Следует отметить, что для Казахстана характерным является
составление проектов бюджетов также на основе бюджетных заявок на
предстоящий трехлетний период, поступающих в Министерство экономики
и бюджетного планирования Республики Казахстан (местный
уполномоченный орган соответствующей административно-территориальной
единицы) от администраторов бюджетных программ. Такие бюджетные
заявки представляют собой совокупность документов, необходимых для
обоснования бюджетных программ и определения при разработке бюджетов
сумм их финансирования в пределах установленных бюджетной комиссией
лимитов расходов бюджетов.
В государствах ЕврАзЭС, за исключением Казахстана, разработку
проекта закона о республиканском (государственном) бюджете на
очередной финансовый (бюджетный) год осуществляет отраслевое
министерство, которое затем представляет его на рассмотрение
Правительства.
Определенные особенности подготовки проекта закона о бюджете на
очередной финансовый (бюджетный) год присущи бюджетному процессу
Беларуси. Так, Министерство финансов Республики Беларусь совместно с
Министерством экономики Республики Беларусь и Национальным банком
Республики Беларусь представляет Правительству Республики Беларусь
до 1 августа года, предшествующего очередному финансовому году,
параметры прогноза социально-экономического развития и основные
направления бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики,
которое после одобрения представляет их на рассмотрение Президенту
Республики Беларусь. На основании указанных документов Правительство
Республики Беларусь готовит проект бюджета.
Отличительной особенностью бюджетного процесса Казахстана
является образование Президентом Республики Казахстан, местными
исполнительными органами областей, городов Астана и Алматы, районов
(городов) соответственно республиканской бюджетной комиссии и
бюджетных комиссий областей, городов Астана и Алматы, районов
(городов), которые готовят окончательный вариант проекта
соответственно республиканского и местных бюджетов.
Правовую основу деятельности республиканской бюджетной комиссии
составляет в том числе Положение о республиканской бюджетной
комиссии, утвержденное Указом Президента Республики Казахстан от 7
февраля 2002 года № 801. Названная комиссия осуществляет свою
деятельность на постоянной основе, и, согласно пункту 7 указанного
Положения, ее состав определяется Президентом Республики Казахстан
по предложению Правительства Республики Казахстан. Органами комиссии
являются рабочий орган комиссии, председатель комиссии, его
заместители и секретарь. При этом функции рабочего органа комиссии
возлагаются на Министерство экономики и бюджетного планирования
Республики Казахстан.
Рассмотрение проекта бюджета
Одним из отличий бюджетного процесса Беларуси является то, что
в силу конституционных норм (статья 107 Конституции Республики
Беларусь) проекты законов о бюджете государства и отчете о его
исполнении в парламент вносит Президент Республики Беларусь, в то
время как в России, Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане это
является исключительной компетенцией Правительства.
В России проект закона о республиканском (государственном)
бюджете должен быть внесен в парламент не позднее 26 августа года,
предшествующего очередному финансовому году, в Кыргызстане - за 4
месяца до начала соответствующего финансового года, в Казахстане -
не позднее 15 сентября, в Беларуси - не позднее 1 октября, в
Таджикистане - не позднее 1 ноября.
При необходимости внесения изменений и (или) дополнений в акты
налогового законодательства одновременно с проектом бюджета в
парламент могут вносится проекты соответствующих законов. В
Республике Таджикистан одновременно с проектом бюджета вносится
проект закона о бюджете государственных целевых фондов.
Проект федерального бюджета Российской Федерации
рассматривается в четырех чтениях, и Бюджетный кодекс Российской
Федерации оговаривает, какие показатели и параметры бюджета в каком
чтении проходят голосование. Отдельно предусматриваются действия
законодателей при отклонении в первом чтении проекта либо непринятии
его до начала очередного финансового года.
В Беларуси проект закона о бюджете Республики Беларусь на
очередной финансовый (бюджетный) год принимается в двух чтениях.
В Казахстане республиканский бюджет на очередной финансовый
(бюджетный) год утверждается на совместном заседании палат
парламента не менее чем в двух чтениях после их последовательного
рассмотрения в обеих палатах.
Следует отметить, что Закон о Государственном бюджете
Республики Таджикистан на очередной финансовый (бюджетный) год
рассматривается и утверждается только нижней палатой парламента.
В Кыргызстане проект закона о республиканском (государственном)
бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год должен быть
рассмотрен и принят парламентом не позднее чем за один месяц до
начала нового бюджетного года, в России, Беларуси и Казахстане - не
позднее 15 декабря года, предшествующего очередному финансовому
(бюджетному) году, в Таджикистане - не позднее 31 декабря.
Последствия непринятия проекта бюджета в установленный срок
В бюджетных законодательствах стран ЕврАзЭС по-разному
урегулирован вопрос финансирования государственных расходов в случае
непринятия проекта бюджета в установленный срок до начала очередного
финансового (бюджетного) года.
Так, в соответствии со статьей 211 Бюджетного кодекса
Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на
очередной финансовый год не вступает в силу до начала очередного
финансового года в случае непринятия Государственной Думой проекта
федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
год - до 15 декабря текущего года, а в случае невступления в силу
федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
год по другим причинам - до 1 января очередного года. В таких
случаях Государственная Дума может принять федеральный закон о
финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале
очередного финансового года.
В Беларуси в случае неутверждения республиканского и (или)
местных бюджетов до начала финансового (бюджетного) года
Правительство Республики Беларусь и местные исполнительные и
распорядительные органы имеют право в течение каждого месяца до
утверждения соответствующих бюджетов в порядке, установленном
Законом Республики Беларусь "О бюджетной системе Республики Беларусь
и государственных внебюджетных фондах", расходовать средства в
размере одной трети плановых ассигнований четвертого квартала
предыдущего финансового (бюджетного) года в пределах поступающих
доходов.
В случае если Парламентом Республики Казахстан в срок до
15 декабря не будет принят закон о республиканском бюджете на
очередной финансовый (бюджетный) год, Президент Республики Казахстан
вправе издать указ о республиканском финансовом плане на I квартал
предстоящего финансового года, который действует до утверждения
парламентом республиканского бюджета.
В Таджикистане в случае неутверждения нижней палатой парламента
до 31 декабря проходящего года государственного бюджета на очередной
финансовый (бюджетный) год Министерство финансов выделяет
министерствам и ведомствам, другим бюджетным учреждениям средства на
полный месяц для расходов в объеме одной двенадцатой части расходов
прошлого бюджетного года. В этом случае нижняя палата парламента
может принять закон Республики Таджикистан о финансировании расходов
из государственного бюджета в I квартале очередного финансового
(бюджетного) года.
В соответствии со статьей 18 Закона Кыргызской Республики "Об
основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике" при
неутверждении до конца года бюджета на следующий бюджетный год
Правительство Кыргызской Республики, местные государственные
администрации, органы местного самоуправления и айыл окмоту имеют
право производить расходы ежемесячно в пределах одной двенадцатой
части годовой суммы расходов, предусмотренной в проекте бюджета,
внесенном Правительством и местными государственными администрациями
на рассмотрение в парламент и местные представительные органы
соответственно.
Внесение изменений и дополнений после принятия бюджета
В ходе исполнения бюджета могут возникать ситуации, требующие
уточнения отдельных показателей бюджета. В отдельных случаях
подобные уточнения осуществляются путем принятия закона о внесении
изменений и дополнений в принятый закон о бюджете на очередной
финансовый (бюджетный) год (аналогично для правовых актов местных
представительных органов).
Так, в России и Таджикистане основанием для подготовки
правительством проекта закона о внесении изменений и дополнений в
закон о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год является
снижение (рост) ожидаемых поступлений в бюджет более (менее) 10
процентов годовых назначений (статья 212 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, статья 46 Закона Республики Таджикистан "О
государственных финансах Республики Таджикистан"). Указанный
законопроект рассматривается парламентом во внеочередном порядке в
течение 15 дней.
При этом, если проект закона о внесении изменений и дополнений
в закон о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год не
принимается в указанный срок, правительство имеет право принять
соответствующее решение по данным вопросам и пропорционально
сократить или увеличить расходы бюджета, если законом о бюджете на
очередной финансовый (бюджетный) год не предусмотрено иное.
В соответствии с пунктом 2 статьи 212 Бюджетного кодекса
Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы также
вправе инициировать внесение изменений и дополнений в федеральный
закон о федеральном бюджете в части, изменяющей основные
характеристики федерального бюджета и распределение расходов
федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной
классификаций расходов бюджетов Российской Федерации в случаях:
- превышения доходов над учтенными более чем на 10 процентов,
что подтверждено итогами исполнения федерального бюджета за первое
полугодие (при условии, что Правительство Российской Федерации не
внесло соответствующий законопроект);
- выявления нецелевого и неэффективного использования
федерального бюджета, подтвержденного проверками Счетной палаты
Российской Федерации, контрольных органов Правительства Российской
Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, и внесения
предложений о сокращении либо блокировке расходов по выявленным
направлениям неэффективного или нецелевого использования средств.
Согласно части первой статьи 26 Закона Республики Казахстан
"О бюджетной системе" при превышении установленного уровня дефицита
бюджета либо снижении поступлений доходных источников в ходе его
исполнения решение о сокращении расходов бюджета, но не более чем на
10 процентов от утвержденной суммы, принимается Правительством
Республики Казахстан и местными исполнительными органами, а свыше 10
процентов - путем внесения изменений в Закон о республиканском
бюджете и в соответствующие решения местных представительных
органов.
В бюджетных законодательствах Кыргызстана и Беларуси не
оговаривается, в каких случаях уточнение бюджета осуществляется
путем принятия закона о внесении изменений и дополнений в принятый
закон о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год (аналогично
- для правовых актов местных представительных органов).
Особенностью бюджетного процесса Беларуси является то, что
фактически изменения и дополнения непосредственно в закон о бюджете
на очередной финансовый (бюджетный) год не вносятся, а уточнение
показателей бюджета производится указами Президента Республики
Беларусь (такое право предоставлено главе государства в соответствии
с частью четвертой статьи 22 Закона Республики Беларусь "О бюджетной
системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах").
8. Исполнение бюджета
Общим для стран ЕврАзЭС в части исполнения бюджетов является их
казначейское исполнение, что подразумевает организацию исполнения и
исполнение бюджета, управление счетами бюджета и бюджетными
средствами органами государственной власти, являющимися кассирами
всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Обеспечение
целевого и эффективного расходования бюджетных средств путем
предварительного, текущего и последующего контроля - вот главная
цель создания системы казначейств в составе министерств финансов
государств ЕврАзЭС.
Исполнение республиканского (государственного) бюджета
обеспечивает правительство, а местных бюджетов - соответствующие
местные исполнительные органы. В этих целях правительством (местными
исполнительными органами) принимаются акты о реализации закона о
бюджете на текущий финансовый год (правового акта местного
представительного органа).
Для стран ЕврАзЭС характерным является исполнение бюджетов на
основе принципа единства кассы, то есть путем зачисления всех
доходов и осуществления всех расходов с единого счета бюджета.
В соответствии со статьей 215 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в Российской Федерации установлено казначейское исполнение
бюджетов. В Законе Республики Беларусь "О бюджетной системе
Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах"
отсутствует прямое упоминание о казначейском исполнении бюджетов,
однако положения о переходе обслуживания бюджета на казначейскую
систему содержатся в постановлениях Совета Министров Республики
Беларусь от 16 декабря 1993 года № 846 "О государственном
казначействе Республики Беларусь" и от 8 апреля 1998 года № 565 "О
переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета
и создании территориальных органов государственного казначейства".
Правовые основы казначейского исполнения бюджета определены в главе
5 Закона Республики Казахстан "О бюджетной системе", в Законе
Республики Таджикистан "О казначействе", в Законе Кыргызской
Республики "Об основных положениях Казначейства Кыргызской
Республики" и Законе Кыргызской Республики "Об основных принципах
бюджетного права в Кыргызской Республике".
Характерными полномочиями казначейств являются осуществление
контроля за планомерным казначейским исполнением бюджетов, ведение и
управление едиными казначейскими счетами, регулирование финансовых
взаимоотношений между бюджетами, анализ и обобщение информации об
исполнении бюджетов, прогнозирование обеспечения бюджета финансовыми
ресурсами.
Отчет об исполнении бюджета
В странах ЕврАзЭС для подведения итогов исполнения бюджета
предусмотрено составление отчетов об исполнении бюджетов за
различные периоды, при этом годовой отчет утверждается законом
(правовым актом местного представительного органа).
На основании годовых отчетов распорядителей бюджетных средств
министерство финансов готовит сводный отчет и представляет его в
правительство.
Отчет об исполнении республиканского (государственного) бюджета
в форме проекта закона с приложением сопроводительных к нему
документов вносится правительством в парламент: в Кыргызстане - не
позднее 15 мая года, следующего за отчетным, в России и Таджикистане
- не позднее 1 июня, в Казахстане - не позднее 15 июня. В Беларуси
подготовленный Правительством отчет представляется Президентом
Республики Беларусь не позднее 5 месяцев со дня окончания отчетного
финансового года.
В России и Казахстане указанный отчет одновременно
представляется соответственно в Счетную палату Российской Федерации
и Счетный комитет Республики Казахстан по контролю за исполнением
республиканского бюджета, а в Кыргызстане - Президенту Кыргызской
Республики.
В парламент одновременно с отчетом об исполнении бюджета за
отчётный финансовый год правительством вносятся: в России - отчеты
об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, в
Таджикистане - годовой отчет об исполнении бюджета государственных
целевых фондов. Указанные отчеты составляются органами управления
таких фондов.
На отчет об исполнении государственного бюджета дополнительно
готовится и представляется в парламент в качестве отдельного
документа: в России, Казахстане, Таджикистане - заключение
соответственно Счетной палаты Российской Федерации, Счетного
комитета Республики Казахстан по контролю за исполнением
республиканского бюджета, органа государственного финансового
контроля Республики Таджикистан, а в Кыргызстане - доклад Счетной
палаты Кыргызской Республики.
В странах ЕврАзЭС годовой отчет об исполнении бюджета после его
утверждения парламентом подлежит опубликованию.
Использование остатка бюджетных средств
По итогам исполнения бюджета за отчетный год может возникать
ситуация, когда на начало текущего финансового (бюджетного) года
образуется остаток бюджетных средств. Бюджетные законодательства
стран ЕврАзЭС по-разному регулируют данный вопрос.
Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 96-2 Бюджетного кодекса
Российской Федерации остатки средств федерального бюджета на начало
финансового года зачисляются в Стабилизационный фонд Российской
Федерации в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным. В данный
фонд не зачисляются остатки, по которым федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год или международным
договором Российской Федерации установлен иной порядок
использования, а также свободные остатки средств федерального
бюджета, необходимых Министерству финансов Российской Федерации для
покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в течение года при
исполнении федерального бюджета, в объеме, равном одной двадцать
четвертой утвержденных на соответствующий финансовый год расходов
федерального бюджета, включая платежи по погашению государственного
внешнего долга Российской Федерации, без учета средств, направляемых
в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой
части трудовой пенсии. Правительство Российской Федерации по итогам
рассмотрения им отчета об исполнении федерального бюджета за
предыдущий финансовый год до 1 июня текущего года уточняет объемы
остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в
соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на
соответствующий финансовый год. Для финансирования временных
кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных и местных
бюджетов, в соответствии со статьями 137 и 139 Бюджетного кодекса
Российской Федерации соответственно из федерального и региональных
бюджетов могут предоставляться целевые бюджетные ссуды.
Согласно статье 15 Закона Республики Беларусь "О бюджетной
системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах"
сверх предусмотренных расходов в республиканском и местных бюджетах
за счет остатков средств по соответствующим бюджетам на начало
планируемого финансового (бюджетного) года и доходов бюджетов
текущего года образуется оборотная кассовая наличность. Оборотная
кассовая наличность в течение финансового (бюджетного) года
используется на покрытие временных кассовых разрывов и должна быть
восстановлена к концу этого года в размере, установленном при
утверждении бюджета.
В соответствии с частью четвертой статьи 43 Закона Республики
Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь" доходы, дополнительно полученные при исполнении местных
бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся в результате перевыполнения доходов или экономии в
расходах, полностью остаются в распоряжении Советов депутатов,
изъятию не подлежат и используются по их усмотрению. Потери в
доходах и дополнительные расходы вышестоящим бюджетом, как правило,
не компенсируются. Свободные остатки средств местных бюджетов в
конце года изъятию не подлежат и используются по усмотрению Совета
депутатов.
В соответствии с пунктом 4-3 статьи 24-1 Закона Республики
Казахстан "О бюджетной системе" образовавшиеся в процессе исполнения
республиканского бюджета остатки бюджетных средств, свободные
остатки бюджетных средств на начало финансового года могут
использоваться на погашение основного правительственного долга и на
покупку государственных эмиссионных ценных бумаг на организованном
рынке ценных бумаг в течение финансового года.
Следует отметить, что, согласно пункту 5 статьи 25 Закона
Республики Казахстан "О бюджетной системе", образовавшиеся в
процессе исполнения местных бюджетов остатки бюджетных средств,
свободные остатки бюджетных средств не подлежат изъятию в
вышестоящий бюджет и могут использоваться на погашение основного
долга местных исполнительных органов в течение финансового года.
Кроме того, в случае отсутствия обязательств по погашению долга
местных исполнительных органов в текущем финансовом году остатки
бюджетных средств на основании решения местного представительного
органа об уточнении местного бюджета могут направляться также на
финансирование местных бюджетных программ.
В Таджикистане доходы, дополнительно полученные в процессе
исполнения бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся в результате перевыполнения доходов или экономии
расходов, остаются в распоряжении местных органов исполнительной
власти (хукуматов) и используются ими в первую очередь на покрытие
дефицита бюджетов в соответствии с законодательством, на
финансирование народного хозяйства, социально-культурные мероприятия
и другие расходы, включая капитальные вложения (часть шестая статьи
17 Закона Республики Таджикистан "Об основах бюджетного устройства и
бюджетного процесса").
В соответствии со статьей 17 Закона Кыргызской Республики "Об
основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике" доходы,
дополнительно полученные при исполнении республиканского и местных
бюджетов, распределяемые по нормативам отчислений, утвержденных
парламентом, а также суммы превышения доходов над расходами,
образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или
экономии в расходах, остаются в распоряжении соответственно
Правительства, местных государственных администраций, органов
местного самоуправления и айыл окмоту, изъятию не подлежат и
используются на финансирование расходов республиканского и местных
бюджетов по усмотрению Правительства и местных государственных
администраций. В отдельных случаях по решению парламента свободный
остаток средств, образовавшийся на конец отчетного финансового года
(превышение доходов над расходами за минусом оборотной кассовой
наличности, образованной в соответствии со статьей 23 указанного
Закона), в процессе исполнения бюджетов может быть полностью (либо
частично) направлен на погашение внутреннего государственного долга
Кыргызской Республики.
9. Контроль за исполнением бюджетного законодательства
Контроль за соблюдением бюджетного законодательства на разных
этапах бюджетного процесса осуществляют различные субъекты. Так,
законодательные органы и местные представительные органы
осуществляют предварительный контроль (в ходе обсуждения и
утверждения проектов законов (решений) о бюджете), текущий (в ходе
рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях
комитетов, комиссий, рабочих групп) и последующий (в ходе
рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов).
Безусловно, полный и постоянный оперативный контроль
осуществляется прежде всего правительством, финансовыми органами
(министерством финансов, региональными (местными) финансовыми
органами, казначейством) и иными уполномоченными органами.
Вышестоящие местные исполнительные органы осуществляют контроль за
исполнением бюджета соответствующими нижестоящими местными
исполнительными органами. Для этого вышеуказанные органы наделяются
необходимыми полномочиями.
В России, Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане созданы
отдельные государственные органы, уполномоченные контролировать
исполнение бюджета. Правовой статус и полномочия таких органов
определяются соответственно Федеральным законом Российской Федерации
"О Счетной палате Российской Федерации", Законом Республики
Казахстан "О контроле за исполнением республиканского и местных
бюджетов", Законом Республики Таджикистан "О государственном
финансовом контроле в Республике Таджикистан", Законом Кыргызской
Республики "О Счетной палате Кыргызской Республики".
В соответствии со статьей 28 Закона Республики Беларусь "О
бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных
фондах" контроль за исполнением республиканского бюджета
осуществляется Президентом Республики Беларусь, Правительством
Республики Беларусь и Комитетом государственного контроля Республики
Беларусь.
10. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства
Рассматривая законодательства стран ЕврАзЭС в части
установления мер ответственности за нарушения норм бюджетного
законодательства, можно выделить ряд общих составов нарушений,
характерных для всех государств - членов ЕврАзЭС.
Это прежде всего финансовая (экономическая) ответственность:
во-первых, ответственность за нецелевое использование выделенных
бюджетных средств или использования средств с нарушением
законодательства; во-вторых, ответственность за необоснованное
получение бюджетных средств. Общим также является установление
административной ответственности к руководителям (должностным
лицам), виновным в нарушениях бюджетного законодательства.
На наш взгляд, в рамках анализа бюджетного законодательства
стран ЕврАзЭС представляется оправданным исследование в первую
очередь мер финансовой (экономической), административной
ответственности и механизмов предупреждения бюджетных
правонарушений.
Наиболее детальная регламентация ответственности за нарушения
бюджетного законодательства характерна для бюджетного
законодательства России. Так, статья 283 Бюджетного кодекса
Российской Федерации содержит открытый перечень бюджетных
правонарушений, среди которых:
- неисполнение закона (решения) о бюджете;
- нецелевое использование бюджетных средств;
- неперечисление (неполное или несвоевременное перечисление)
бюджетных средств получателям бюджетных средств;
- несвоевременное представление отчетов и других сведений,
связанных с исполнением бюджета;
- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств
уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств
уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
- несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов,
доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных
поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
- несвоевременное исполнение платежных документов на
перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и
государственных внебюджетных фондов;
- несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об
исполнении бюджетов;
- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
- иные основания, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской
Федерации и федеральными законами.
Статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации
предусматривает применение следующих мер принуждения к нарушителям
бюджетного законодательства:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
- наложение штрафа;
- начисление пени;
- иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами.
В соответствии с частью четырнадцатой статьи 22 Закона
Республики Беларусь "О бюджетной системе Республики Беларусь и
государственных внебюджетных фондах" средства бюджета, в том числе в
виде займов, ссуд, необоснованно полученные либо использованные не
по целевому назначению или с нарушением законодательства Республики
Беларусь, по решению Министерства финансов Республики Беларусь или
местных финансовых органов подлежат в бесспорном порядке возврату в
соответствующий бюджет с взысканием в таком же порядке с юридических
лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, учреждений,
осуществляющих в соответствии с учредительными документами
приносящую доходы деятельность, а также с индивидуальных
предпринимателей штрафа в размере этих средств.
Должностные лица организаций, виновные в указанных
правонарушениях, привлекаются к административной ответственности в
порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Решения по возврату средств бюджета с взысканием в бесспорном
порядке штрафа в размере этих средств вправе выносить: от имени
Министерства финансов - министр финансов Республики Беларусь и его
заместители, от имени местных финансовых органов - руководители
управлений (отделов) этих финансовых органов и их заместители.
Однако с учетом размера указанных средств и финансового состояния
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на основании
решений коллегий Министерства финансов, местных финансовых органов
они могут быть полностью или частично освобождены от уплаты штрафа
либо им может быть предоставлена отсрочка по уплате сроком до шести
месяцев.
Анализ законодательства Республики Казахстан позволяет выделить
следующие виды нарушений в сфере бюджетного законодательства:
1) согласно Закону Республики Казахстан "О бюджетной системе":
- администраторы бюджетных программ и государственные
учреждения, финансируемые из бюджета, несут ответственность за
полноту выполнения бюджетных программ в пределах утвержденных сумм и
в соответствии с паспортами таких программ (подпункт 4-2 статьи 24-1
и подпункт 1-7 статьи 25);
- местные представительные и исполнительные органы несут
ответственность за несоответствие объемов дефицита объемам
финансирования дефицита соответствующих местных бюджетов,
устанавливаемым на финансовый год (пункт 2 статьи 18);
2) согласно Кодексу Республики Казахстан об административных
правонарушениях от 30 января 2001 года:
- несвоевременное зачисление средств, поступающих в доход
государственного бюджета, или средств, перечисляемых из
государственного бюджета на счета получателей в соответствующие
банки или организации, осуществляющие отдельные виды банковских
операций, нецелевое использование средств государственного бюджета и
(или) принятие обязательств о расходовании этих средств сверх
утвержденной сметы (статья 177);
- незаконные действия должностных лиц государственного
учреждения или государственного предприятия на праве оперативного
управления (казенного предприятия) по принятию денежных обязательств
за счет средств государственного бюджета без установленной
законодательством регистрации гражданско-правовых сделок и (или)
сверх сумм смет, утвержденных уполномоченным органом, повлекшие
ответственность Правительства Республики Казахстан или
соответствующего местного исполнительного органа по обязательствам
государственного учреждения или государственного предприятия на
праве оперативного управления (казенного предприятия) (статья 204);
- несвоевременное перечисление (сдача) в государственный бюджет
сумм налогов и других обязательных платежей должностным лицом
государственного органа, уполномоченного налоговым законодательством
осуществлять исчисление и (или) сбор налогов и других обязательных
платежей в бюджет (статья 358);
3) нецелевое использование средств, полученных по займу,
гарантированному Правительством Республики Казахстан, и невозврат
средств, использованных для исполнения Министерством финансов
Республики Казахстан обязательств по государственной гарантии,
заемщиком и банком второго уровня, предоставившим контргарантию
(статья 28 Закона Республики Казахстан "О государственном и
гарантированном государством заимствовании и долге").
Порядок отзыва средств, выделенных из республиканского бюджета
и использованных не по целевому назначению, наложения
административных взысканий за несвоевременное зачисление
(перечисление) и нецелевое использование средств республиканского
бюджета регламентирован отдельным актом, а именно приказом министра
финансов Республики Казахстан от 12 октября 2000 года № 434.
Отзывать средства, выделенные из республиканского бюджета, у
государственных учреждений, в том числе у администраторов
республиканских бюджетных программ, в случае использования их не по
целевому назначению уполномочены Комитет казначейства Министерства
финансов Республики Казахстан и его территориальные подразделения по
предписаниям Комитета финансового контроля Министерства финансов
Республики Казахстан и его территориальных подразделений.
Рассматривать дела об административных правонарушениях и
налагать административные взыскания за нарушения в использовании
средств республиканского бюджета, предусмотренные статьей 177
Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях,
уполномочены Комитет финансового контроля Министерства финансов
Республики Казахстан и его территориальные подразделения.
В законодательстве Республики Таджикистан выделяются следующие
нормы об ответственности за нарушения в сфере бюджетного права:
1) согласно Закону Республики Таджикистан "О государственных
финансах в Республике Таджикистан":
- руководители министерств и ведомств, других бюджетных
учреждений несут ответственность за целевое и эффективное
использование выделенных из государственного бюджета средств в
соответствии с законодательством Республики Таджикистан (часть
третья статьи 49);
- ответственность за исполнение местного бюджета возлагается на
финансовые органы местной власти, а за исполнение бюджетов
государственных целевых фондов - на руководителей органов,
осуществляющих управление государственными целевыми фондами (статьи
51 и 52);
- должностные лица органа государственного финансового контроля
Республики Таджикистан несут ответственность за недостоверность и
неполноту сведений, содержащихся во внешнем заключении на отчет об
исполнении государственного бюджета в соответствии с
законодательством Республики Таджикистан. Правительство Республики
Таджикистан принимает необходимые меры по устранению содержащихся в
заключении недостатков и привлечению к ответственности виновных лиц
в соответствии с законодательством Республики Таджикистан (часть
третья статьи 60);
2) согласно части пятой статьи 15 Закона Республики Таджикистан
"О государственной власти на местах", местные представительные и
исполнительные органы в пределах их компетенции несут
ответственность за обеспечение сбалансированности бюджета;
3) в соответствии со статьей 18 Закона Республики Таджикистан
"О государственном и гарантированном государством заимствовании и
долге" заемщик по займу, имеющему государственную гарантию, и банк
второго уровня, предоставивший контргарантию, несут ответственность
за нецелевое использование средств, полученных по гарантированному
государством займу, и возврат средств, использованных для исполнения
Министерством финансов Республики Таджикистан обязательств по
государственной гарантии, в случае невыполнения заемщиком долговых
обязательств по займу.
Законодательством Кыргызской Республики предусмотрена
ответственность за следующие нарушения в бюджетной сфере:
1) руководители и государственные служащие министерств,
государственных комитетов, административных ведомств,
государственных комиссий, других центральных органов исполнительной
власти, местных государственных администраций, органов местного
самоуправления и айыл окмоту, ответственные за расходование
бюджетных средств, несут установленную законодательством Кыргызской
Республики персональную ответственность за нарушения финансовой
дисциплины и невыполнение обязанностей, связанных с исполнением
бюджета. При выявлении фактов грубого нарушения государственной,
финансовой дисциплины Министерство финансов вносит предложения
Президенту Кыргызской Республики, Правительству Кыргызской
Республики об освобождении от занимаемых должностей руководителей
государственных администраций и органов местного самоуправления,
министерств, государственных комитетов, ведомств, по вине которых
допущены указанные нарушения (статья 22 Закона Кыргызской Республики
"Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике");
2) нецелевое использование бюджетных средств бюджетными
учреждениями, хозяйствующими субъектами и государственными
администрациями всех уровней, несвоевременный возврат бюджетных
средств, предоставленных на возвратной основе, а также просрочка
уплаты процентов за их использование (статья 14 Закона Кыргызской
Республики "О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2004
год");
3) невыполнение обязательств по возврату заемных средств из
бюджета, неиспользование полученных заемных средств по целевому
назначению в течение более 6 месяцев (статья 11 Закона Кыргызской
Республики "О государственном и негосударственном долге Кыргызской
Республики");
4) нецелевое использование государственных средств
руководителями и главными бухгалтерами предприятий, организаций и
учреждений (статья 347 Кодекса об административных правонарушениях
от 4 августа 1998 года);
5) незаконное использование должностным лицом бюджетных
средств, причинившее ущерб общественным или государственным
интересам (статья 308 Уголовного кодекса Кыргызской Республики от 1
октября 1997 года).
Выводы и предложения по гармонизации бюджетных
законодательств государств - членов ЕврАзЭС
Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет
сформулировать следующие рекомендации по гармонизации бюджетных
законодательств государств - членов ЕврАзЭС.
В ряде государств - членов ЕврАзЭС бюджетное законодательство
носит бессистемный и разрозненный характер. В этой связи с целью
систематизации нормативных правовых актов в области бюджетных
отношений, устранения дублирования их положений представляется
обоснованным осуществление кодификации бюджетного законодательства
Республики Таджикистан и Кыргызской Республики, а также завершение
кодификационных работ в Республике Беларусь и Республике Казахстан.
Представляется целесообразным унифицировать понятийный аппарат
бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС в целях
обеспечения единообразной формы и содержания употребляемых в них
терминов.
Необходимо обеспечить формирование бюджетных систем государств
- членов ЕврАзЭС на основе единых принципов. С этой целью следует
выработать и закрепить в бюджетных законодательствах государств
наиболее полный перечень общих принципов. При этом может быть
использован опыт России, где принципы построения бюджетной системы
изложены наиболее детально.
Соблюдению принципа сбалансированности бюджета и минимизации
размера дефицита бюджета в государствах - членах ЕврАзЭС будет
способствовать закрепление в бюджетных законодательствах Республики
Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики ограничений по
предельным размерам дефицитов бюджетов, с учетом которых в ежегодных
законах о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год будут
определяться предельные размеры дефицита бюджета на соответствующий
год.
В бюджетном законодательстве Республики Казахстан также
целесообразно по аналогии с другими государствами - членами ЕврАзЭС
закрепить норму об обязательном определении источников
финансирования дефицита бюджета в законе о республиканском бюджете
на очередной финансовый (бюджетный) год.
В целях защиты прав и законных интересов заимодателей
представляется обоснованным в бюджетных законодательствах государств
- членов ЕврАзЭС предусмотреть положение о том, что долговые
обязательства соответствующих государств обеспечиваются всем
находящимся в их собственности имуществом.
В Российской Федерации и Республике Беларусь полагаем
необходимым на законодательном уровне закрепить требование о
ежегодном опубликовании сведений о текущем состоянии
государственного долга в целях обеспечения открытости этой
информации и соблюдения конституционных прав граждан этих
государств.
Учитывая большие различия в построении систем межбюджетных
отношений в государствах - членах ЕврАзЭС, одной из рекомендаций
может быть взаимное изучение позитивного опыта межбюджетных
отношений с целью выявления наиболее эффективных механизмов
взаимодействия бюджетов различных уровней и использования их в
странах ЕврАзЭС.
Относительно возможной гармонизации бюджетного законодательства
государств - членов ЕврАзЭС в части регулирования бюджетного
процесса считаем возможным сохранить действующие подходы, поскольку
бюджетный процесс протекает в рассматриваемых странах по разным
правилам и процедурам, в разные сроки и с участием различных
субъектов. Гармонизация бюджетного процесса в части процедурных
моментов, во-первых, не является необходимой, поскольку бюджетный
процесс отражает прежде всего взаимодействие государственных органов
при подготовке проекта бюджета, во-вторых, может привести к
неоправданным изменениям ряда нормативных правовых актов.
Представляется оправданным рассмотреть вопрос о закреплении в
бюджетном законодательстве Республики Беларусь положений о том, что
уточнение показателей бюджета осуществляется путем принятия закона о
внесении изменений и дополнений в принятый закон о бюджете на
очередной финансовый (бюджетный) год.
Государствам - членам ЕврАзЭС рекомендуется отказаться от
практики закрепления норм об ответственности за бюджетные
правонарушения в законах о бюджетах на очередной финансовый
(бюджетный) год и закреплять такие положения в актах постоянного
характера.
Итоги сравнительно-правового анализа свидетельствуют о том, что
нельзя в короткие сроки провести унификацию бюджетных
законодательств государств - членов ЕврАзЭС. Такой процесс потребует
тесного сотрудничества государств, проведения согласованной и
объемной работы по выработке единых подходов к регулированию
бюджетных отношений. Наиболее оптимальным способом гармонизации
бюджетных законодательств является подготовка и принятие Основ
бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС, с учетом
положений которых будут формироваться национальные законодательства
рассматриваемых стран.
|
