|
ПОСТАНОВЛЕНИЕ БЮРО МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ ЕВРАЗИЙСКОГО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
14 ноября 2003 г. № 5
г.Санкт-Петербург
О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕврАзЭС
(на основе сравнительно-правового анализа
национальных законодательств и с учетом положений
конвенций Международной организации труда)
Бюро Межпарламентской Ассамблеи ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Принять к сведению информацию о состоянии и тенденциях
развития миграционной политики России, Таджикистана.
2. Поддержать предложение Маджилиси намояндагон Маджлиси Оли
Республики Таджикистан о совершенствовании взаимодействия в области
миграции в рамках Евразийского экономического сообщества.
3. Внести проект Обращения Межпарламентской Ассамблеи к главам
государств, парламентов и правительств ЕврАзЭС "Согласованная
миграционная политика - ключевое звено формирования общего рынка
труда Евразийского экономического сообщества" на рассмотрение
Межпарламентской Ассамблеи (приложение 1).
4. Одобрить предложения по законодательному регулированию
миграционной политики государств - членов ЕврАзЭС, подготовленные на
основе анализа законодательных условий реализации международных
договоров в сфере миграционной политики и гражданства, действующих в
рамках Евразийского экономического сообщества, а также с учетом
положений конвенций Международной организации труда (приложения 2 и
3).
5. Направить документы, указанные в пункте 4 настоящего
постановления, в национальные парламенты, Секретариат
Интеграционного Комитета, Совет по социально-гуманитарным вопросам
при Интеграционном Комитете для использования в практической
деятельности.
6. Опубликовать тексты выступлений А.А.Саидова и В.А.Петренко в
евразийском международном научно-аналитическом журнале "Проблемы
современной экономики".
Председатель Межпарламентской Ассамблеи О.Абдыкаримов
Приложение 1
Проект
ОБРАЩЕНИЕ(1)
Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС к главам государств,
парламентов и правительств Евразийского экономического
сообщества "Согласованная миграционная политика -
ключевое звено формирования общего рынка труда Евразийского
экономического сообщества"
______________________________
(1)Проект обращения рассмотрен по инициативе Маджлиси
намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан.
Интеграционные процессы государств - членов ЕврАзЭС выявили
реальную и всевозрастающую необходимость формирования единого рынка
труда, что обусловлено востребованностью иностранной рабочей силы
какой-либо группой государств. Учитывая, что государства Сообщества
объединяет исторически сложившаяся общность культурных, национальных
и экономических связей, необходимо выработать единые концептуальные
подходы реализации миграционной политики, особенно в сфере трудовой
миграции.
Осознавая важность решения проблем миграции, за последние
несколько лет в государствах Сообщества предприняты конкретные меры
по созданию нормативно-правовой базы, приняты соответствующие
программы.
Рядом государств Сообщества уже ратифицирована международная
Конвенция по защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей.
В рамках СНГ, между государствами-участниками уже действуют
Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной
защиты трудящихся мигрантов (1994) и Соглашение о сотрудничестве
государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (1998).
Кроме того, в рамках Консультативного Совета по труду, миграции
и социальной защите населения государств - участников СНГ в 2000
году утверждена Концепция формирования единого рынка труда.
Вместе с тем на заседании Правительства Российской Федерации 29
мая 2003 года был рассмотрен вопрос "О подписании соглашения о
трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации и
Республики Таджикистан".
Принятые на национальном уровне законы и нормативные акты порой
идут вразрез с принципами сотрудничества, заложенными в
вышеназванных документах, особенно это относится к
странам-импортерам рабочей силы из государств Сообщества.
Введение административных норм государствами Сообщества,
направленных на ужесточение системы учета и контроля за миграцией, в
том числе трудовой, оправдано национальными интересами. Но вместе с
тем данные меры должны сочетаться с созданием объективных
экономических условий в рамках ЕврАзЭС для предотвращения
нелегальной миграции.
На современном этапе отсутствует система обратной связи между
работником - трудовым мигрантом и работодателем страны
трудоустройства. Не создано также реальных, эффективно действующих
механизмов единого рынка труда между государствами Сообщества.
Определенная часть трудовых мигрантов - граждан государств
Сообщества фактически не имеют легального статуса, поэтому
необходимо принять меры по легализации их положения.
Учитывая важность решения проблем в области трудовой миграции,
Межпарламентская Ассамблея считает необходимым определить следующие
принципы сотрудничества государств Сообщества:
1. Для трудовых мигрантов из государств - членов ЕврАзЭС должен
быть установлен льготный порядок предоставления квот на въезд в
государства Сообщества в целях осуществления трудовой деятельности,
снижена ставка государственной пошлины за получение разрешения на
работу и ряд других льготных условий. Эти же меры относятся к
поощрению работодателей по легальному приему на работу мигрантов из
стран Сообщества.
Одновременно необходимо ужесточить меры административного и
уголовного воздействия в отношении лиц (работодателей и
посредников), содействующих нелегальной миграции, особенно трудовой
деятельности мигрантов в стране пребывания.
2. Необходимо предпринять скоординированные действия по
формированию единого информационного пространства сферы трудовой
миграции. Создать единую информационную базу данных.
3. Должны быть предприняты усилия для формирования сферы услуг
для трудовых мигрантов на территории государства пребывания
посредством формирования специальных служб по трудоустройству
иностранцев и созданию базы данных о вакансиях рабочих мест для
иностранцев.
4. Необходимо принять неотложные меры по решению проблем в
области социального страхования и пенсионного обеспечения, что
обусловлено переходом ряда государств Сообщества на накопительную
систему, а также реализовать меры по системе страхования мигрантов
от несчастных случаев на производстве. Предстоит решать и проблемы
медицинского страхования трудовых мигрантов.
5. Необходимо ввести упрощенную процедуру регистрации для тех
мигрантов, которые, уже находясь за границей (на территории
государств Сообщества), самостоятельно нашли работу.
6. Внести соответствующие изменения в национальные
законодательства.
В настоящее время разрабатывается проект Соглашения о временной
трудовой деятельности граждан государств - членов ЕврАзЭС на
территории государств Сообщества. В рамках данного Соглашения у
государств Сообщества появляется реальная возможность заложить
основы взаимовыгодного сотрудничества в области миграции. В связи с
чем предлагается при разработке проекта Соглашения о временной
трудовой деятельности граждан государств - членов ЕврАзЭС на
территории государств Сообщества учесть вышеуказанные принципы по
формированию и реализации миграционной политики.
Приложение 2
БЮРО МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ
ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по законодательному регулированию миграционной политики
государств - членов ЕврАзЭС
(на основе сравнительно-правового анализа национальных
законодательств и с учетом положений конвенций
Международной организации труда)
Настоящие предложения по законодательному регулированию
миграционной политики государств - членов ЕврАзЭС направлены на
создание в государствах - членах ЕврАзЭС законодательных условий для
реализации положений международных договоров, заключенных в рамках
Сообщества.
В документе рассмотрены основные направления и предложены меры
по гармонизации (сближения и унификации) национальных
законодательств в сфере миграционной политики. Рекомендации
основываются на результатах сравнительно-правового анализа
законодательных условий государств - членов ЕврАзЭС для реализации
международных договоров по вопросам миграционной политики,
действующих в рамках ЕврАзЭС, а также положениях конвенций
Международной организации труда и других общепризнанных нормах и
принципах международного права.
Предложения подготовлены также и с целью развития
договорно-правовой базы ЕврАзЭС в сфере миграционной политики,
начало которой было положено подписанием 26 февраля 1999 года
Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве.
1. Общие положения
Сближение принципов миграционной политики государств - членов
ЕврАзЭС определено как важнейшая задача интеграционного
взаимодействия в Приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на
2003-2006 и последующие годы, принятых решением Межгосударственного
Совета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 года № 112. В этом документе
предусмотрена разработка принципов регулирования трудовой миграции и
повышение трудовой мобильности населения государств - членов
Сообщества, обеспечение свободного перемещения граждан на основе
простых и понятных всем мер контроля за миграцией населения. На
основе сближения законодательств предполагается обеспечить гражданам
государств Сообщества равные гарантии в социально-трудовой сфере,
включая гарантии в области занятости, условий, охраны и оплаты
труда, социального обеспечения и социального страхования.
Регулирование трудовой миграции в рамках ЕврАзЭС является
актуальной задачей в связи с формированием общего рынка труда и
интенсификацией миграционных процессов.
Миграционная политика в государствах Сообщества регулируется
национальными законодательными и иными нормативными правовыми
актами, характерной чертой которых является снижение прежнего уровня
правовых гарантий, тенденцией к большей гибкости в правовом
регулировании трудовых правоотношений. Некоторые государства
Сообщества ратифицировали международную Конвенцию ООН о защите прав
всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Как показал проведенный
сравнительно-правовой анализ, правовые механизмы регулирования
миграционной политики, предусмотренные в национальных
законодательствах, соответствую в основном положениям международных
конвенций Международной организации труда.
Вместе с тем, законодательно неурегулированными в государствах
- членах Сообщества остаются отношения в вопросах обеспечения прав
мигрантов и членов их семей, что влечет за собой злоупотребления в
данной области.
2. Международные стандарты в сфере законодательного
регулирования миграционной политики
Важнейшими международными актами в сфере регулирования
миграционной политики являются следующие:
- Всеобщая декларация прав человека (1948);
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах (1966);
- Международный пакт о гражданских и политических правах
(1966);
- Международная конвенция ООН о защите прав всех
трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990);
- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой
дискриминации (1965);
- Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин (1979);
- Конвенция о правах ребенка (1989), а также документы,
принятые в рамках Международной организации труда.
В области защиты прав человека основополагающим документом
признана принятая ООН Всеобщая декларация прав человека от 10
декабря 1948 г., в статьях 13, 14, 15 которой, в частности,
предусмотрено, что "каждый человек имеет право свободно
передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого
государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну,
включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в
других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть
использовано в случае преследования, в действительности основанного
на совершении неполитического преступления, или деяния,
противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций.
Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть
произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое
гражданство".
В сфере трудовой миграции основополагающей считается Конвенция
ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей
(1990). Согласно Конвенции "государства-участники обязуются в
соответствии с международными документами по правам человека уважать
и обеспечивать права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей,
которые находятся на их территории или под их юрисдикцией,
предусмотренные в настоящей Конвенции, без какого бы то ни было
различия в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или
убеждений, политических или иных взглядов, национального,
этнического или социального происхождения, гражданства, возраста,
экономического, имущественного, семейного и сословного положения или
по любому другому признаку.
Заинтересованные государства - участники Конвенции в
соответствующих случаях консультируются и сотрудничают друг с другом
в целях содействия созданию нормальных, справедливых и гуманных
условий в отношении международной миграции трудящихся и членов их
семей. В этой связи должное внимание уделяется не только трудовым
потребностям и ресурсам, но и социальным, экономическим, культурным
и другим нуждам трудящихся-мигрантов и членов их семей, а также
последствиям такой миграции для соответствующих общин" (ст.7-35,
64).
Другим важным международным документом в сфере миграции
является Конвенция ООН по вопросам образования, науки и культуры о
борьбе с дискриминацией в области образования № 429 (1960).
Особое внимание правовым вопросам миграции уделяет
Международная организация труда. Филадельфийская декларация МОТ в
качестве основных определяет (учитывая, что трудовая миграция
является эффективным средством борьбы с бедностью) следующие
принципы организации деятельности Международной организации труда:
труд не является товаром;
нищета в любом месте является угрозой для общего
благосостояния;
содействие полной занятости путем "передвижения рабочих,
включая миграцию в целях устройства на работу".
Выработанные Международной организацией труда принципы и
стандарты решают основную задачу, связанную с защитой интересов
трудящихся, "работающих в иных странах, чем их собственная страна.
Основная идея Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах -
признание государствами, ратифицирующими данный документ, равенства
в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой
принадлежности, религии, пола. Согласно этой Конвенции защита прав
мигрантов обеспечивается посредством организации бесплатных служб
для помощи мигрантам и снабжения их необходимой информацией (ст.2),
принятия мер против недостоверной информации и пропаганды в
отношении вопросов, касающихся иммиграции и эмиграции граждан
(ст.3), принятия мер, обеспечивающих все стадии миграции (отъезд,
перемещение и прием мигрантов) (ст.4), организации соответствующих
медицинских служб (ст.5).
Конвенция предусматривает необходимость государственного
регулирования и создание условий не менее благоприятных, чем те,
которыми пользуются его собственные граждане, в отношении таких
вопросов, как:
- заработная плата, включая семейные пособия в тех случаях,
когда эти пособия составляют часть заработной платы; рабочее время;
сверхурочные работы; оплачиваемые отпуска; ограничения надомного
труда; возраст принятия на работу; ученичество и профессиональное
обучение; женский труд и труд подростков;
- принадлежность к профессиональным союзам и пользование
преимуществами, предоставляемыми коллективными договорами;
- жилищный вопрос;
- соответствующее социальное обеспечение.
Причем под социальным обеспечением подразумевается принятие
соответствующего законодательного и иного нормативного правового
акта в отношении: несчастных случаев на производстве, охраны
материнства, болезни, инвалидности, старости, смерти, безработицы и
семейных обязанностей, а также всех прочих случаев, которые,
согласно законодательству страны, охватываются системой социального
обеспечения при соблюдении условий уплаты налогов, сборов или
взносов, уплачиваемых за трудящегося, введения пособий, покрываемых
полностью из общественных фондов, пособий, выплачиваемых лицам, не
отвечающим условиям, необходимым для получения нормальной пенсии,
судопроизводства по указанным вопросам.
Конвенция МОТ № 143 (1978 г.) направлена на устранение
злоупотреблений в области миграции и обеспечение
трудящимся-мигрантам "равенства возможностей и обращения". Согласно
этой Конвенции государства должны выявлять на своей территории
нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению.
Так, ст.6 Конвенции предусматривает определение в рамках
национального законодательства административной,
гражданско-правовой, уголовной ответственности "в отношении
незаконного использования труда трудящихся-мигрантов, организации
миграции трудящихся с целью получения работы, определяемой как
связанной со злоупотреблениями".
В Конвенции МОТ № 157 (1982 г.) изложена международная система
сохранения прав мигрантов в области социального обеспечения.
Вопросы регламентации набора, ознакомления с работой и
размещения трудящихся-мигрантов регулируются Конвенцией МОТ (1949
г.) о платных бюро по найму, Конвенцией и Рекомендацией МОТ (1948)
об организации служб занятости, Конвенцией и Рекомендацией МОТ
(1964) о политике в области занятости.
Правовое регулирование миграционной политики на международном
уровне осуществляется также в соответствии с положениями Женевской
конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Заключительного акта
Хельсинкских соглашений о свободе перемещений людей.
Важным документом в сфере регулирования миграционной политики
является Дублинская конвенция (1990 г.) о праве убежища и обращении
с беженцами. Это международное соглашение гарантирует беженцу, что
его заявление будет рассмотрено властями того государства, куда он
его направляет.
Эффективным и универсальным методом регулирования миграционного
потока является введение унифицированных въездных документов для
всех государств региона. Так, протоколы Шенгенского соглашения
предусматривают ряд мер, координирующих действия государств, включая
следующие:
- обмен информацией о положении в странах - источниках
мигрантов;
- сотрудничество посольств государств - членов Шенгенского
соглашения в странах, где особенно сильны эмиграционные тенденции;
- взаимный обмен статистическими данными, в частности о больших
группах беженцев;
- постоянный обмен сведениями о лицах, уже просивших убежища в
одной из стран шенгенской группы;
- предварительные консультации в случае предстоящего изменения
национального законодательства по вопросам предоставления убежища;
- разделение финансовых издержек при депортации.
Международное право в сфере миграционной политики в настоящее
время призвано решать следующие задачи:
- проведение согласованной политики по упорядочиванию въезда в
страну;
- ограничение притока низкоквалифицированной рабочей силы;
- усиление контроля и недопущение нелегальной иммиграцией;
- проведение политики реэмиграции.
В процессе гармонизации законодательств государств - членов
ЕврАзЭС рекомендуется обратить внимание на необходимость
дополнительной ревизии национальных законодательных и иных
нормативных правовых актов с позиции имплементации важнейших
положений общепризнанных международных документов в сфере миграции,
приведенных в настоящем документе.
3. Договорно-правовая база ЕврАзЭС
в сфере миграционной политики
Законодательное регулирование миграционной политики
обеспечивается в соответствии с конституционными нормами,
законодательством о миграции, а также соглашениями, заключенными
между государствами - членами ЕврАзЭС.
Так, 30 ноября 2000 года в Минске подписано Соглашение между
Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики
Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о
взаимных безвизовых поездках граждан. Соглашение определяет общие
принципы регулирования миграционной политики исходя из взаимной
заинтересованности государств по упрочению интеграционных связей и
руководствуясь желанием максимально облегчить условия взаимных
поездок граждан по территориям государств. Соглашение вступило в
силу 7 июня 2002 года.
Статьей 1 Соглашения предусматривается, что граждане,
независимо от места проживания, имеют право въезжать, выезжать,
следовать транзитом и пребывать на территориях пяти государств без
виз по одному из действительных документов, указанных в 5
приложениях к Соглашению. К таким документам отнесены паспорт
гражданина государства, дипломатический паспорт, служебный паспорт,
свидетельство о рождении, удостоверение личности, военный билет,
паспорт моряка (при наличии судовой роли или выписки из нее), летное
свидетельство члена экипажа воздушного судна (при наличии записи в
полетном задании) и др.
Согласно статье 4 Соглашения, правительства государств -
участников Соглашения имеют право принимать специальные меры защиты
своих границ и территории при чрезвычайных ситуациях, в частности
угрожающих их безопасности. Такие меры носят временный характер и
могут быть представлены в виде ограничений на въезд, выезд,
пребывание, передвижение, транзитный проезд. Правительство, которое
вводит такие ограничения, за 72 часа до их введения должно
уведомлять об этом правительства других государств - участников
Соглашения.
Правительства, согласно статье 5 Соглашения, постоянно
информируют друг друга об изменениях в перечнях документов,
представленных в приложениях к Соглашению и обмениваются образцами
документов за 30 дней до введения их в действие. Соглашение
заключено на неопределенный срок.
Отдельные аспекты проведения согласованной миграционной
политики предусмотрены Соглашением между Республикой Беларусь,
Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской
Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства,
подписанном 26 февраля 1999 года.
В соответствии со статьей 1 Соглашения каждая из Сторон
предоставит гражданам другой Стороны, прибывающим на постоянное
место жительства на ее территорию, право приобрести гражданство в
упрощенном (регистрационном) порядке при наличии указанных в
Соглашении условий.
Проведенный сравнительно-правовой анализ законодательств
государств - членов ЕврАзЭС на соответствие их положений нормам
вышеуказанных соглашений показал, что на конституционном уровне
государств - членов Сообщества в основном создано правовое поле,
необходимое для обеспечения гарантий прав мигрантам. Согласно
конституциям государств - членов Сообщества ратифицированные
международные договоры имеют приоритет перед национальными законами
и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из
международного договора следует, что для его применения требуется
издание закона.
Соглашение между Правительством Республики Беларусь,
Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской
Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан
ратифицировано государствами - членами ЕврАзЭС, утверждено
Правительством Кыргызской Республики и вступило в силу для всех
государств 7 июня 2002 года.
Поскольку нормы Соглашения являются приоритетными по отношению
к национальным законам, регулирующим вопросы въезда, выезда и
пребывания иностранных граждан на территории каждого из государств,
граждане каждого из государств - участников Соглашения на территории
другого государства-участника имеют право въезда, выезда, пребывания
и передвижения без виз.
Вместе с тем от установленного национальными законодательствами
порядка регистрации и миграционного контроля граждане государств -
участников Соглашения не освобождаются, так как Соглашением
соответствующие вопросы не урегулированы. Следовательно, регистрация
и получение миграционных карт (в Российской Федерации и Республике
Казахстан) осуществляются в общем порядке, если иное не оговорено
законодательными актами государств. В частности, законодательством
каждого из государств устанавливается конкретный перечень лиц,
освобождаемых от регистрации, а также от получения миграционных карт
в целях миграционного контроля (в России и Казахстане), а также
сроки соответствующих процедур.
Учитывая приоритетность норм международных договоров,
предлагается привести национальные законодательства в соответствие с
указанным Соглашением, так как сравнительно-правовой анализ
законодательств государств Сообщества на соответствие положениям
Соглашения в сфере упрощенного приобретения гражданства показал, что
национальные законодательства не в полной мере соответствуют
положениям Соглашения.
В связи с тем что в рамках ЕврАзЭС отсутствуют
межгосударственные нормы и правовые акты, регулирующие миграционные
процессы. Учитывая задачи и направления интеграционного
взаимодействия, предусмотренные в Приоритетных направлениях развития
ЕврАзЭС на 2003-2006 годы, предлагается разработать и принять в
рамках Евразийского экономического сообщества международный договор,
регламентирующий согласованную миграционную политику государств -
членов ЕврАзЭС.
4. Предложения по законодательному регулированию
миграционной политики
Система законодательного обеспечения миграционной политики в
рамках ЕврАзЭС формируется, исходя из национальных интересов
государств и целей и задач Сообщества, определенных Договором об
учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000
года.
Унификация национальных законодательств в сфере безвизовых
поездок и упрощенного порядка приобретения гражданства
осуществляется на основе соответствующих соглашений между
государствами Сообщества (рассмотрены в разделе 1 настоящих
предложений).
Дальнейшую гармонизацию национальных законодательств в сфере
миграционной политики рекомендуется осуществлять путем имплементации
в национальные законы и иные нормативные правовые акты рассмотренных
выше общепризнанных международных стандартов.
На основании изложенного можно выделить следующие основные
направления законодательного обеспечения миграционной политики
государств - членов ЕврАзЭС:
- определение единых условий и порядка предоставления всем
субъектам хозяйственной деятельности, независимо от форм
собственности, и лицам, занимающимся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица, специального
разрешения (лицензии) на осуществление этой деятельности;
- гарантированное признание для трудящихся-мигрантов из стран
ЕврАзЭС на всей территории дипломов, свидетельств об образовании,
соответствующих документов о присвоении звания, разряда,
квалификации и иных необходимых для трудоустройства документов,
полученных в государстве выезда, а также трудового стажа, включая
стаж на льготных условиях и по специальности;
- введение унифицированных въездных документов для всех
государств Сообщества как эффективный и универсальный метод
регулирования миграционного потока;
- решение вопросов миграции, защиты прав трудящихся мигрантов в
государствах Сообщества путем присоединения к международным
договорам в этой области, в частности ратификация Конвенции МОТ о
трудящихся-мигрантах (№ 97), Конвенции МОТ о злоупотреблениях в
области миграции и об обеспечении трудящихся-мигрантов равенства
возможностей и обращения (№ 143);
- членство в Международной организации по миграции (МОМ);
- проведение государствами Сообщества согласованной
миграционной политики с учетом национальных интересов и существующих
потребностей в рабочей силе;
- установление для граждан Сообщества преимущественного права
предоставления работы по сравнению с мигрантами из дальнего
зарубежья;
- одна из первоочередных мер защиты прав граждан государств -
членов ЕврАзЭС за рубежом - проведение консультаций и переговоров с
государствами, в которые возможен наибольший поток мигрантов из
государств Сообщества (прежде всего - западноевропейских стран,
стран Восточной и Центральной Европы, ряда стран традиционной
миграции - США, Канада, Израиль);
- легализация трудящихся-мигрантов из государств ЕврАзЭС,
находящихся и работающих уже длительное время в одном из государств
Сообщества, путем упорядочения их правового статуса, принятия
программ амнистии нелегальных мигрантов;
- содействие в трудоустройстве беженцев и вынужденных
переселенцев путем создания и сохранения рабочих мест, поддержки
инициативной самоорганизации, а также их интеграции в социальную
среду;
- предупреждение и предотвращение потоков вынужденной миграции,
в том числе незаконной, и вызываемых ею негативных последствий;
- создание условий для добровольного возвращения вынужденных
мигрантов (беженцев и лиц, ищущих убежище) в места их исхода;
- создание и развитие системы иммиграционного контроля на
территории государств Сообщества;
- обеспечение социальной защиты трудящихся-мигрантов;
- совершенствование нормативной правовой базы по вопросам
привлечения и использования иностранной рабочей силы; установление
порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в
государствах - членах Сообщества, с учетом целей выезда и сроков
нахождения в отдельном государстве Сообщества, а также создание
единой правовой базы функционирующего рынка труда путем принятия
унифицированного закона о занятости, законодательства о труде, о
социальном страховании, пенсионном обеспечении, миграции,
здравоохранении, образовании;
- разработка и реализация совместных программ, направленных на
решение миграционных проблем, которые должны содержать правовые,
организационные и экономические механизмы (включая
дифференцированный подход к решению проблем разных категорий
мигрантов);
- создание условий для повышения мобильности рабочей силы на
базе создания системы экономических и социальных стимулов с учетом
прогнозов социально-экономического развития государств - членов
ЕврАзЭС;
- совершенствование механизма сбора и распространения
информации о возможностях трудоустройства незанятых граждан из числа
мигрантов в благополучных для расселения районах государств - членов
ЕврАзЭС. В связи с этим необходимо ускорить разработку проекта
межгосударственной целевой программы "Сбор, анализ и обмен
информацией о мигрантах государств - членов ЕврАзЭС" и принять
скоординированные и целенаправленные усилия по созданию и
сопровождению Межгосударственного банка данных о привлечении и
использовании на национальных рынках труда трудящихся-мигрантов
государств Сообщества.
Приложение 3
БЮРО МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ
ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ УСЛОВИЙ
реализации международных договоров в сфере миграционной
политики и гражданства, действующих в рамках
Евразийского экономического сообщества
1. Общие положения
Анализ законодательных условий, предусмотренных в
законодательных и иных нормативных правовых актах государств -
членов ЕврАзЭС, проведен с целью изучения соответствия
законодательств стран Сообщества положениям международных договоров
в сфере миграционной политики и гражданства, заключенных в рамках
ЕврАзЭС.
Предметом анализа является изучение правовых условий реализации
в государствах - членах ЕврАзЭС:
- Соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан от 30
ноября 2000 года;
- Соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства от
26 февраля 1999 года.
Анализ проведен с учетом информации, предоставленной Советом
министров юстиции при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС, и сведений,
полученных из парламентов государств - членов Сообщества.
2. Анализ законодательных условий реализации Соглашения
о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 года
2.1. Положения Соглашения, являющегося объектом анализа
30 ноября 2000 года в Минске подписано Соглашение между
Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики
Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о
взаимных безвизовых поездках граждан.
Соглашение подписано правительствами пяти государств, как
подчеркнуто в преамбуле, исходя из взаимной заинтересованности
государств в упрочении интеграционных связей между государствами и
желания максимально облегчить условия взаимных поездок граждан по
территории государств - членов ЕврАзЭС.
Статьей 1 Соглашения предусматривается, что граждане,
независимо от места проживания, имеют право въезжать, выезжать,
следовать транзитом и пребывать на территориях пяти государств без
виз по одному из действительных документов, указанных в пяти
приложениях к Соглашению.
В приложениях поименованы документы каждого из государств -
членов ЕврАзЭС. Например, паспорт гражданина государства,
дипломатический паспорт, служебный паспорт, свидетельство о
рождении, удостоверение личности, военный билет, паспорт моряка (при
наличии судовой роли или выписки из нее), летное свидетельство члена
экипажа воздушного судна (при наличии записи в полетном задании) и
др.
Согласно статьям 2 и 3 Соглашения граждане государств - членов
ЕврАзЭС въезжают и выезжают с территории каждого из
государств-участников через открытые для международного сообщения
пункты пропуска при условии наличия действительных и оформленных в
соответствии с законодательством своего государства документов на
право пересечения границы.
Вместе с тем, согласно статье 4 Соглашения, правительства
государств - участников Соглашения имеют право принимать специальные
меры для защиты своих границ и территорий при чрезвычайных
ситуациях, в частности угрожающих их безопасности. Такие меры носят
временный характер и могут быть представлены в виде ограничений на
въезд, выезд, пребывание, передвижение, транзитный проезд.
Правительство, которое вводит такие ограничения, должно уведомлять о
них правительства других государств - участников Соглашения за 72
часа.
Правительства, согласно статье 5 Соглашения, постоянно
информируют друг друга об изменениях в перечнях документов,
представленных в приложениях к Соглашению, и обмениваются образцами
документов за 30 дней до введения их в действие.
Соглашение заключается на неопределенный срок и каждое из
правительств может выйти из Соглашения при условии уведомления об
этом не менее чем за 90 дней до даты выхода. Соглашение вступило в
силу 7 июня 2002 года.
2.2. Законодательные условия реализации Соглашения
в государствах - членах ЕврАзЭС
2.2.1. Законодательные условия Республики Беларусь
Республика Беларусь выразила согласие на обязательность для нее
Соглашения путем его ратификации (Закон Республики Беларусь от 8
января 2002 г. № 78-3 "О ратификации Соглашения между Правительством
Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан,
Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской
Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных
безвизовых поездках граждан").
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона Республики Беларусь
"О международных договорах Республики Беларусь" общепризнанные
принципы международного права, а также нормы международных договоров
Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего
на территории Республики Беларусь права.
При этом нормы права, содержащиеся в международных договорах
Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего
на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат
непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного
договора следует, что для применения таких норм требуется издание
внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта,
которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для
нее соответствующего международного договора (часть 3 статьи 15
указанного Закона Республики Беларусь).
Таким образом, учитывая, что Соглашение вступило в силу 7 июня
2002 года, нормы указанного Соглашения являются частью действующего
законодательства Республики Беларусь и подлежат непосредственному
применению.
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 3 июня 1993
года "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства
в Республике Беларусь" иностранные граждане имеют право въезжать и
выезжать из Республики Беларусь только по действительным паспортам
или документам, их заменяющим, при наличии разрешения, выданного в
установленном порядке (статья 19 Закона). Согласно статье 20 Закона
иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть отказано во
въезде в Республику Беларусь по следующим основаниям:
1) если это необходимо для защиты прав и законных интересов
граждан Республики Беларусь и иных лиц;
2) если во время прежнего пребывания в Республике Беларусь были
установлены факты нарушения лицом законодательства о правовом
положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике
Беларусь;
3) если при возбуждении ходатайства о въезде лицо сообщило о
себе ложные сведения или не представило необходимые документы;
4) в интересах обеспечения государственной безопасности, охраны
общественного порядка и здоровья населения;
5) если иностранный гражданин или лицо без гражданства,
въезжающее на территорию Республики Беларусь, не располагает
средствами, необходимыми для покрытия расходов по своему пребыванию
на территории Республики Беларусь и выезду за пределы Республики
Беларусь. Размер средств, необходимых для оплаты, указанных
расходов, определяется Советом министров Республики Беларусь;
6) если иностранный гражданин или лицо без гражданства включены
в Список лиц, въезд которых на территорию Республики Беларусь
запрещен или нежелателен согласно Правилам, определяемым Советом
министров Республики Беларусь;
7) в других случаях, предусмотренных законами Республики
Беларусь.
В соответствии со статьей 21 Закона право на выезд иностранных
граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь может быть
ограничено в случаях:
1) если в отношении них возбуждено уголовное дело - до
завершения его рассмотрения тем органом, в производстве которого оно
находится;
2) если они осуждены за совершенное преступление - до окончания
срока отбывания наказания или освобождения от отбывания наказания;
3) если они не выполнили имущественных обязательств перед
Республикой Беларусь или имущественных обязательств, возникших из
брачных и семейных отношений, а также иных имущественных
обязательств, установленных вступившими в силу судебными решениями -
до исполнения обязательств;
4) если их выезд противоречит интересам национальной
безопасности - до прекращения обстоятельств, препятствующих выезду.
Вместе с тем, согласно статье 29 Закона, если международным
договором Республики Беларусь установлены иные правила, то
применяются правила международного договора.
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 29 декабря 1998
года "Об иммиграции" для иностранных граждан и лиц без гражданства,
въезжающих в Республику Беларусь на постоянное жительство,
устанавливаются иммиграционные квоты, т.е. предельные ежегодные
нормы приема иммигрантов на территорию Республики Беларусь. В случае
превышения квоты решение о допуске сверх установленной
иммиграционной квоты принимает Президент Республики Беларусь. Однако
если ратифицированным международным договором Республики Беларусь
устанавливаются иные правила, то применяются правила международного
договора (статья 2 Закона). Для постоянного жительства иммигранты
въезжают в Республику Беларусь по действительным паспортам или
документам, их заменяющим, при наличии иммиграционной визы, выданной
в установленном порядке.
В соответствии со статьей 22 Закона "Об иммиграции" и
Положением, утвержденным постановлением Совета министров Республики
Беларусь от 25 октября 1999 года № 1659 "Об утверждении Положения о
проездном документе Республики Беларусь, выдаваемом иностранному
гражданину и лицу без гражданства, постоянно проживающим в
Республике Беларусь", иностранным гражданам, получившим право на
убежище или статус беженца в Республике Беларусь, и лицам без
гражданства, постоянно проживающим в Республике Беларусь, выдается
проездной документ сроком до пяти лет, но не более срока действия
соответствующего вида на жительство.
В соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц
без гражданства в Республике Беларусь, утвержденными постановлением
Совета министров Республики Беларусь от 25 октября 1999 года № 1654,
иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в
Республике Беларусь, обязаны зарегистрироваться в установленном
порядке и иметь при себе действительные паспорта или иные заменяющие
их документы. Иностранцы въезжают в Республику Беларусь и выезжают
из Республики Беларусь через пункты пропуска на Государственной
границе Республики Беларусь, открытые для международного сообщения,
по паспортам своего государства, если иной порядок въезда-выезда не
установлен международным договором Республики Беларусь с
соответствующим государством. Иностранные граждане, временно
пребывающие в Республике Беларусь, проживают на территории
Республики Беларусь при наличии документа (отметки) о регистрации
или разрешении на временное пребывание, оформленных в порядке,
установленном настоящими Правилами (пункт 13 Правил). При этом
граждане государств с безвизовым режимом въезда на территорию
Республики Беларусь регистрируются на срок не более срока,
определенного международным договором Республики Беларусь. В случае,
если срок безвизового пребывания не определен, регистрация
осуществляется на срок, указанный в личном обращении иностранца или
ходатайстве принимающей организации, но не более 90 суток в год
(пункт 20 Правил). До окончания срока действия регистрации
иностранцы могут продлить срок действия регистрации или оформить в
установленном порядке разрешение на временное пребывание в
Республике Беларусь, получив при необходимости соответствующую визу
Республики Беларусь. Разрешение на временное пребывание выдается
иностранцам на срок не более 90 суток (пункт 23 Правил).
Иностранцы могут свободно передвигаться по территории
Республики Беларусь, за исключением мест, для посещения которых
требуется получение специального разрешения (пропуска), выдаваемого
органами внутренних дел (пункт 39 Правил). В пограничную зону въезд,
временное пребывание, проживание иностранцев разрешено в случае,
если в полученных приглашениях, телеграммах указаны пункты,
расположенные в данной зоне, или при наличии пропуска органов
внутренних дел для въезда в пограничную зону (пункт 40 Правил).
Транзитный проезд граждан осуществляется в порядке,
определяемом Правилами транзитного проезда иностранных граждан и лиц
без гражданства через территорию Республики Беларусь. Указанные
Правила утверждены постановлением Кабинета министров Республики
Беларусь от 25 января 1996 года № 62. В соответствии с пунктом 5
Правил транзитный проезд разрешается гражданам стран, с которыми
Республика Беларусь имеет соответствующий международный договор.
Транзитный проезд осуществляется в срок, не превышающий 48 часов.
Иностранцы, сделавшие вынужденную остановку на территории Республики
Беларусь на срок свыше 48 часов, обязаны оформить в органах
внутренних дел разрешение на пребывание в органах внутренних дел.
Таким образом, в соответствии с условиями Соглашения граждане
других государств - участников Соглашения могут въезжать, пребывать,
выезжать и проезжать транзитом через территорию Республики Беларусь
в безвизовом порядке при наличии действительных паспортов и иных
документов, их заменяющих. Предполагается, что такой въезд
осуществляется при условии соблюдения установленного порядка:
1) в случае временного пребывания до 90 суток в год -
регистрация при возможности продления срока регистрации;
2) в случае временного пребывания более 90 суток в год -
получение разрешения на временное пребывание;
3) в случае постоянного проживания - получение проездного
документа;
4) в случае транзитного проезда до 48 часов - безвизовый режим
проезда, более 48 часов - оформление разрешения на пребывание.
Кроме того, для получения права на постоянное жительство
необходимо соблюдение иммиграционной квоты, при ее превышении -
вопрос о въезде на постоянное жительство решает Президент Республики
Беларусь.
2.2.2. Законодательные условия Республики Казахстан
В соответствии со статьей 4 Конституции Республики Казахстан
ратифицированные международные договоры Республики Казахстан имеют
приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме
случаев, когда из международного договора следует, что для его
применения требуется издание закона.
Учитывая, что указанное Соглашение ратифицировано и вступило в
силу, оно имеет приоритет перед законами Республики Казахстан, в
частности в отношении иностранных граждан, устанавливающими визовый
режим въезда-выезда, пребывания и транзитного проезда.
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 19
июня 1995 года "О правовом положении иностранных граждан в
Республике Казахстан", имеющим силу закона, а также Законом
Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года "О миграции населения"
иностранные граждане могут въезжать в Республику Казахстан, выезжать
из Республики Казахстан и следовать транзитом при наличии виз,
выданных уполномоченными органами по действительным заграничным
паспортам или заменяющим их документам, если иное не установлено
соглашением с соответствующей страной. Учитывая, что Соглашением
устанавливается безвизовый режим въезда, выезда, пребывания,
передвижения и следования транзитом, на граждан Российской
Федерации, Республики Таджикистан, Кыргызской Республики, Республики
Беларусь указанный визовой порядок не распространяется. Указанными
нормативными правовыми актами устанавливается перечень
обстоятельств, когда въезд, выезд могут быть не разрешены
иностранным гражданам (например, статьи 22, 23 Указа Президента
Республики Казахстан от 19 июня 1995 года "О правовом положении
иностранных граждан в Республике Казахстан", имеющего силу закона).
Вместе с тем, в соответствии со статьей 4 Закона Республики
Казахстан от 13 декабря 1997 года "О миграции населения", каждый
субъект иммиграции, иностранные лица и лица без гражданства,
прибывшие в Республику Казахстан для временного или постоянного
проживания, обязаны зарегистрироваться в течение пяти календарных
дней по месту своего постоянного или временного проживания на
основании документов, удостоверяющих личность. Поскольку Соглашением
граждане пяти государств не освобождаются от установленного в каждом
из государств порядка регистрации, его соблюдение обязательно. В
Республике Казахстан соответствующий порядок устанавливается
Правительством Республики Казахстан.
Кроме того, в соответствии с Правилами въезда и пребывания
иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из
Республики Казахстан, утвержденными постановлением Правительства
Республики Казахстан от 28 января 2000 года № 136 (пункт 11-1
Правил), и согласно постановлению Правительства Республики Казахстан
от 13 марта 2003 года "О некоторых мерах по усилению миграционного
контроля" при въезде каждому иностранному гражданину, достигшему 16
лет, выдается миграционная карта. Миграционная карта не выдается:
- лицам, паспорта которых регистрируются в Министерстве
иностранных дел и его представительствах;
- лицам, имеющим визы Республики Казахстан;
- членам экипажей воздушных, морских и речных судов;
- работникам проездных бригад, в том числе рефрижераторных,
локомотивных, и лицам, сопровождающим грузы, следующие
железнодорожным транспортом;
- пассажирам поездов, следующих транзитом через территорию
Республики Казахстан;
- водителям автотранспортных средств, осуществляющих
международные автоперевозки.
Порядок и условия регистрации также установлены указанными
правилами.
При этом, согласно пункту 15 Правил, регистрация граждан,
временно прибывших в Республику Казахстан из стран, с которыми у
Республики Казахстан имеются международные договоры о безвизовом
порядке въезда и пребывания, производится на срок, не превышающий 90
суток, и в дальнейшем может быть продлена на такой же срок. Данная
норма распространяется и на граждан государств - участников
Соглашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством
Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики,
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики
Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан.
Документами на право постоянного проживания являются: для
иностранного гражданина - вид на жительство в Республике Казахстан
иностранного гражданина, для лица без гражданства - удостоверение
лица без гражданства.
Вместе с тем, в соответствии с постановлением Правительства
Республики Казахстан от 31 января 2001 года № 153, утвержден
Перечень территорий Республики Казахстан, временно закрытых для
посещения иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Дополнительно к перечисленным условиям въезда в Республику
Казахстан иностранных граждан для осуществления трудовой
деятельности установлены также требование в части лицензирования
деятельности работодателя по привлечению иностранной рабочей силы в
соответствии с трудовой квотой, утверждаемой Правительством
Республики Казахстан.
Детальный порядок применения Правил установлен Инструкцией о
порядке применения правил въезда и пребывания иностранных граждан в
Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан,
утвержденной приказом министра внутренних дел Республики Казахстан
от 28 июля 2000 года № 422 и приказом Министра иностранных дел
Республики Казахстан от 8 августа 2000 года № 100 и
зарегистрированной в Министерстве юстиции Республики Казахстан.
Таким образом, для граждан государств - участников Соглашения
для въезда, выезда, пребывания, транзитного проезда на территории
Республики Казахстан установлен безвизовый режим согласно
ратифицированному Соглашению. Вместе с тем требуется соблюдение
установленного порядка регистрации в течение 5 календарных дней с
момента прибытия к месту своего временного или постоянного
проживания. При этом обязательно при въезде с целью миграционного
контроля выдается миграционная карточка всем иностранным гражданам,
достигшим 16 лет, за исключением отдельных категорий лиц, указанных
в пункте 11-1 Правил въезда и пребывания иностранных граждан в
Республике Казахстан, утвержденных постановлением Правительства от
13 марта 2003 года № 241. Срок пребывания в соответствии с
указанными Правилами для граждан государств - участников Соглашения
с момента регистрации не превышает 90 дней и в дальнейшем может быть
продлен на такой же срок. Срок пребывания для иностранных граждан с
момента регистрации, обучающихся в учебных заведениях Республики
Казахстан, оформляется на один учебный год; для иностранной рабочей
силы регистрация оформляется на срок действия разрешения на
привлечение иностранной рабочей силы. Освобождение от установленного
порядка регистрации возможно в случае наличия соответствующего
ратифицированного международного договора.
2.2.3. Законодательные условия Российской Федерации
Соглашение ратифицировано Федеральным законом Российской
Федерации от 7 августа 2001 года.
Федеральным законом Российской Федерации от 15 августа 1996
года № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию" установлен визовый режим въезда, выезда,
пребывания и транзитного проезда, если иное не установлено
международным договором Российской Федерации. В данном случае
таковым является Соглашение, согласно которому устанавливается
безвизовый режим въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда.
Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 года №
115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации" определяет правовое положение иностранных граждан в
Российской Федерации, а также регулирует отношения между
иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной
власти, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием
(проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации с целью
трудовой, предпринимательской и иной деятельности. В соответствии с
данным законом срок временного пребывания в Российской Федерации
иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в
порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин
обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия
визы или указанного срока, если на момент истечения указанного срока
не получит разрешение на продление срока пребывания либо разрешение
на временное проживание.
Разрешение на временное проживание иностранный гражданин
получает в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской
Федерации, сроком на 3 года.
Без учета квоты разрешение на временное проживание может быть
выдано иностранному гражданину:
а) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в
гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;
б) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына
или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
в) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя,
состоящего в гражданстве Российской Федерации;
г) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации,
имеющим место жительства в Российской Федерации;
д) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере,
установленном Правительством Российской Федерации.
Для получения права на постоянное проживание иностранным
гражданам в Российской Федерации в течение срока действия разрешения
на временное проживание и при наличии законных оснований выдается
вид на жительство на пять лет. Для его получения необходимо наличие
срока временного проживания не менее одного года.
Срок регистрации для иностранного гражданина, прибывшего в
Российскую Федерацию, составляет три рабочих дня со дня прибытия.
Регистрация иностранного гражданина производится, если он
предъявил для регистрации миграционную карту, имеющую отметку органа
пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию, и документ,
удостоверяющий его личность.
Регистрации не подлежат:
- главы иностранных государств, главы правительств иностранных
государств, члены парламентских и правительственных делегаций,
руководители международных организаций, въехавшие в Российскую
Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а
также члены семей указанных лиц;
- иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию на
срок не более трех дней;
- иностранные граждане - моряки, являющиеся членами прибывших в
Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом либо с
деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных
летательных аппаратов иностранных государств;
- иностранные граждане моряки, являющиеся членами экипажей
невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и
временного пребывания на территории порта Российской Федерации,
открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или
портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или
сельские поселения на срок не более 24 часов;
- члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад
поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном
движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в
расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.
Таким образом, так же как и в Республике Казахстан, для граждан
государств - участников Соглашения для въезда, выезда, пребывания,
транзитного проезда на территории Российской Федерации установлен
безвизовый режим согласно ратифицированному Соглашению. Особый
порядок въезда для иностранных граждан установлен в отношении
закрытых и особых территорий, для посещения которых требуется
получение специального разрешения (постановление Правительства РФ от
11 октября 2002 года № 754 "Об утверждении Перечня территорий,
организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам
требуется специальное разрешение").
Вместе с тем требуется соблюдение установленного порядка
регистрации в течение трех рабочих дней с момента прибытия к месту
своего временного или постоянного проживания. При этом обязательно
при въезде с целью миграционного контроля выдается миграционная
карточка всем иностранным гражданам, на основании которой
осуществляется регистрация.
Срок пребывания иностранных граждан с момента регистрации не
превышает 90 дней и в дальнейшем может быть продлен на такой же срок
или может быть представлено право на временное проживание.
Освобождение от установленного порядка регистрации возможно в случае
наличия соответствующего ратифицированного международного договора.
2.2.4. Законодательные условия Республики Таджикистан
В соответствии со статьей 10 Конституции Таджикистана ее нормы
имеют прямое действие. Законы и другие правовые акты, противоречащие
Конституции, не имеют юридической силы. Международно-правовые акты,
признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы
республики. В случае несоответствия законов республики признанным
международно-правовым актам применяются нормы международно-правовых
актов.
В соответствии с Законом Республики Таджикистан "О правовом
положении иностранных граждан" иностранные граждане въезжают в
Республику Таджикистан при наличии въездной и выездной визы,
выданной Министерством иностранных дел Республики Таджикистан, его
заграничными подразделениями, а также посольствами и консульскими
учреждениями иностранных государств, с которыми Республика
Таджикистан имеет соответствующие соглашения.
Если иностранные граждане въезжают в Республику Таджикистан на
срок более шести месяцев, то они в обязательном порядке должны
получить вид на жительство в органах внутренних дел. Срок вида на
жительство продлевается с продлением срока въездной и выездной визы.
Без продления срока въездной и выездной визы срок вида на жительство
не продлевается. Продленный срок вида на жительство без продления
срока въездной и выездной визы считается недействительным.
Иностранные граждане, находящиеся в Республике Таджикистан на
ином законном основании, считаются временно пребывающими. Они
обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои национальные
паспорта или заменяющие их документы в течение трех суток и выехать
из Республики Таджикистан по истечении срока пребывания.
В соответствии со статьей 19 данного Закона иностранные
граждане могут передвигаться по территории Республики Таджикистан и
избрать место жительства в Республике Таджикистан в соответствии с
порядком, установленным законодательством Республики Таджикистан.
Ограничения в передвижении и выборе места жительства допускаются,
когда это необходимо для обеспечения национальной безопасности,
охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения,
защиты прав и законодательных интересов граждан Республики
Таджикистан и других лиц.
В соответствии со статьей 24 Закона визы на выезд из Республики
Таджикистан и визы на въезд в Республику Таджикистан иностранным
гражданам выдаются по заграничным паспортам или заменяющим их
документам Министерством иностранных дел Республики Таджикистан,
Министерством внутренних дел Республики Таджикистан и их органами.
Въезд в Республику Таджикистан иностранному гражданину может быть не
разрешен:
1) в интересах обеспечения национальной безопасности или охраны
общественного порядка;
2) если это необходимо для защиты прав и законных интересов
граждан Республики Таджикистан и других лиц;
3) если во время предыдущего пребывания в Республике
Таджикистан были установлены факты нарушения им законодательства о
правовом положении иностранных граждан в Республике Таджикистан,
таможенного, валютного или иного законодательства республики;
4) если при возбуждении ходатайства о въезде он сообщил о себе
ложные сведения или не представил необходимые документы;
5) по иным основаниям, установленным законодательством
Республики Таджикистан.
Транзитный проезд иностранные граждане осуществляют с
соблюдением правил транзитного проезда в пограничный пункт выезда из
Республики Таджикистан по установленному маршруту и могут
останавливаться на территории Республики Таджикистан при наличии
транзитной визы, выданной Министерством иностранных дел.
Правила въезда в Республику Таджикистан иностранных граждан, их
выезда из Республики Таджикистан и транзитного проезда через
территорию Республики Таджикистан устанавливаются настоящим Законом
и иными актами законодательства Республики Таджикистан.
В соответствии с данным Законом правовое положение иностранных
граждан в Республике Таджикистан определяется также на основе
международных договоров Республики Таджикистан.
В соответствии с Законом Республики Таджикистан "О правовом
положении иностранных граждан в Республике Таджикистан" и в целях
регулирования вопросов пребывания иностранных граждан в Республике
Таджикистан постановлением Правительства Республики Таджикистан от
15 мая 1999 года № 218 утверждены Правила пребывания иностранных
граждан в Республике Таджикистан и Правила транзитного проезда
иностранных граждан через территорию Республики Таджикистан.
Согласно этим Правилам временно пребывающие в Республике
Таджикистан иностранные граждане проживают на территории Республики
Таджикистан по заграничным паспортам, зарегистрированным в порядке,
установленном настоящими Правилами. Заграничные паспорта
представляются для регистрации по прибытии в пункт назначения в
течение трех суток, исключая праздничные и выходные дни.
Освобождаются от регистрации заграничных паспортов:
а) главы государств и правительств зарубежных стран, члены
парламентских и правительственных делегаций, прибывшие в Республику
Таджикистан по приглашениям Президента Республики Таджикистан,
Маджлиси Оли Республики Таджикистан, Правительства Республики
Таджикистан, технический персонал этих делегаций, члены семей
перечисленных лиц;
б) лица, прибывшие в Республику Таджикистан по паспортам,
выданным Организацией Объединенных Наций;
в) иностранные граждане, не достигшие 16-летнего возраста;
г) иностранные граждане, прибывшие в Республику Таджикистан на
праздничные и выходные дни или на срок до 3 суток в обычные дни и
выезжающие из Республики Таджикистан в течение этих дней;
д) иностранные туристы, совершающие круизы;
е) члены экипажей иностранных военных самолетов, прибывших в
Республику Таджикистан в установленном Правительством Республики
Таджикистан порядке. Передвижение по территории Республики
Таджикистан членами экипажей военных самолетов разрешается старшим
начальником в гарнизоне согласно плану приема прибывших военных
самолетов;
ж) лица, входящие в состав экипажей гражданских воздушных судов
международных авиалиний, указанных в действующем расписании движения
при нахождении в аэропорту;
з) лица, входящие в состав экипажей иностранных
автотранспортных средств, осуществляющих перевозки грузов и
пассажиров в международном сообщении, при нахождении в городах и
населенных пунктах на маршрутах выполняемых перевозок, в том числе в
пунктах назначения.
В Министерстве иностранных дел Республики Таджикистан
регистрируются заграничные паспорта:
а) глав иностранных дипломатических представительств и
консульских учреждений, членов дипломатического персонала,
консульских должностных лиц, административного, технического и
обслуживающего персонала дипломатических представительств и
консульских учреждений, работников аппарата военных атташе и
торговых представительств и их супругов, детей, родителей,
находящихся на иждивении указанных лиц, а также гостей глав
иностранных дипломатических представительств и консульских
учреждений, если эти гости проживают в их резиденции либо на
территории указанных представительств и учреждений;
б) сотрудников ведомств иностранных дел зарубежных государств,
прибывших в Республику Таджикистан по служебным делам и имеющих
дипломатические или служебные паспорта и членов их семей;
в) прибывших в Республику Таджикистан по служебным делам
должностных лиц международных организаций, сотрудников
представительств указанных организаций в Республике Таджикистан, а
также сотрудников представительств государств - членов международных
организаций, имеющих штаб-квартиру в Республике Таджикистан, которые
в соответствии с уставными документами данных организаций или
соответствующими международными договорами пользуются
дипломатическими привилегиями, а также членов их семей;
г) иностранных журналистов, аккредитованных при Министерстве
иностранных дел Республики Таджикистан, и членов их семей.
Министерством иностранных дел Республики Таджикистан и его
представительствами указанным лицам выдаются дипломатические,
служебные или консульские карточки либо производится запись о
регистрации непосредственно в их заграничных паспортах или
заменяющих документах.
Лица, перечисленные в настоящем пункте, освобождаются от
регистрации заграничных паспортов в гостиницах и органах внутренних
дел.
2.2.5. Законодательные условия Кыргызской Республики(1)
______________________________
(1)По официальным каналам не представлена информация о
соответствии законодательства Кыргызской Республики нормам
Соглашения (анализ проведен на основании нормативных правовых актов,
полученных из Интернета).
Соглашение утверждено постановлением Правительства Кыргызской
Республики от 25 апреля 2001 года № 190 "Об утверждении Соглашения
между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики
Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о
взаимных безвизовых поездках граждан".
В соответствии со статьей 12 Конституции Кыргызской Республики
ратифицированные Республикой Казахстан межгосударственные договоры и
иные нормы международного права являются составной и
непосредственной действующей частью законодательства Кыргызской
Республики.
В соответствии со статьями 6, 20 Закона Кыргызской Республики
от 17 июля 2000 года "О внешней миграции" установлен визовой режим
въезда, пребывания и транзитного проезда иностранных граждан и лиц
без гражданства в Кыргызскую Республику на временное или постоянное
жительство, если иное не установлено международными договорами
Кыргызской Республики. В данном случае таковым является Соглашение,
устанавливающее безвизовый режим въезда, выезда, пребывания и
передвижения.
Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны в течение
пяти дней зарегистрироваться на основании полученных виз по месту
прибытия, если иное не установлено международными договорами. От
регистрации заграничных паспортов освобождаются:
- главы иностранных государств, главы правительств иностранных
государств, члены парламентских и правительственных делегаций,
руководители международных организаций, прибывшие в Кыргызскую
Республику по приглашению Президента, Жогорку Кенеша и Правительства
Кыргызской Республики, их административно-технический персонал, а
также члены семей указанных лиц;
- иностранные граждане, лица, входящие в состав экипажей
гражданских воздушных судов международных авиаций при нахождении в
аэропортах, указанных в действующем расписании движения;
- члены экипажей иностранных военных самолетов, прибывшие в
Кыргызскую Республику в установленном порядке. Передвижение по
территории Кыргызской Республики членов экипажей военных самолетов
осуществляется согласно плану приема прибывших военных самолетов.
Установленный срок регистрации - не более срока действия визы
или вида на жительство, при необходимости рассматривается вопрос о
продлении срока регистрации.
В соответствии со статьей 20 Закона иностранные граждане могут
свободно передвигаться по территории Кыргызской Республики, за
исключением местностей, закрытых для посещения иностранных граждан,
въезд и передвижение в которых осуществляется только по разрешению
органов внутренних дел.
Трудовая миграция осуществляется в соответствии с определенной
Правительством Кыргызской Республики и утвержденной законодательным
актом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики квотой.
Таким образом, так же как и в предыдущих государствах, в
Кыргызской Республике для граждан государств - участников Соглашения
действует безвизовый порядок въезда, выезда, передвижения,
пребывания, что, однако, не освобождает от установленного требования
регистрации в течении пяти дней, за исключением освобождения от
регистрации отдельных категорий граждан согласно статье 8 Закона
Кыргызской Республики "О внешней миграции".
2.3. Рекомендации по унификации принципов
законодательного регулирования
Проведенный сравнительно-правовой анализ показал, что
Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством
Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики,
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики
Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан ратифицировано
каждым из четырех государств и утверждено Правительством Кыргызской
Республики. Соглашение вступило в силу для всех государств 7 июня
2002 года.
В соответствии с законодательством каждого из государств нормы
Соглашения имеют приоритет перед национальными законами,
регулирующими вопросы въезда, выезда и пребывания иностранных
граждан на территории каждого из государств. Соответственно граждане
каждого из государств - участников Соглашения на территории другого
государства - участника Соглашения имеют право въезда, выезда,
пребывания и передвижения без виз. Вместе с тем от порядка
регистрации и миграционного контроля граждане государств -
участников Соглашения не освобождаются, так как Соглашением
соответствующие вопросы не урегулированы. Следовательно, регистрация
и получение миграционных карточек (в Российской Федерации и
Республике Казахстан) осуществляются ими в общем порядке, если иное
не оговорено законодательными актами государств. В частности,
законодательством каждого из государств устанавливается свой
перечень лиц, освобождаемых от регистрации, а также получения
миграционных карточек в целях миграционного контроля (в России и
Казахстане), а также сроки соответствующих процедур.
Предлагается в рамках действующего Соглашения рассмотреть
вопрос о гармонизации законодательств государств - членов ЕврАзЭС в
части порядка регистрации и миграционного контроля. Предлагается
разработать типовой проект подзаконного акта, регламентирующего эти
вопросы, который использовать для унификации национального
законодательства.
3. Анализ законодательных условий реализации Соглашения
об упрощенном порядке приобретения гражданства
от 26 февраля 1999 года
3.1. Положения Соглашения, являющегося объектом анализа
В соответствии с частью 2 статьи 2 Договора об учреждении
Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года ранее
заключенные договоры, а также решения органов управления интеграцией
продолжают действовать в части, не противоречащей учредительному
Договору. Это относится и к Соглашению между Республикой Беларусь,
Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской
Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства,
подписанному 26 февраля 1999 года, ратифицированному всеми
подписавшими его государствами и вступившему в силу 14 ноября 2000
года в соответствии с уведомлением, направленным в государства
депозитарием, которым является Интеграционный Комитет.
Для целей проведенного анализа законодательных условий
государств, подписавших и ратифицировавших Соглашение, выделены три
основных положения, подлежащих реализации, включая:
- условия, необходимые для приобретения гражданства в
упрощенном (регистрационном) порядке;
- процедурные аспекты, связанные с перечнем необходимых
документов;
- процедурные аспекты, связанные со сроками осуществления
регистрации приобретения гражданства.
Реализации подлежат правоустанавливающие положения части 1
статьи 1 Соглашения, устанавливающие условия приобретения
гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке. К таким условиям
отнесены следующие:
а) если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР,
Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве
бывшего СССР, родился или проживал на территории Стороны
приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 года;
б) при наличии у заявителя одного из постоянно проживающих на
территории Стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее
гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из
родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного),
сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.
Причем в Соглашении предусмотрена достаточность одного из
перечисленных условий. Упрощенный (регистрационный) порядок
распространяется на граждан, постоянно проживающих на территории
других государств, подписавших Соглашение, независимо от срока
проживания на территории Стороны приобретаемого гражданства.
В Соглашении предусмотрены также процедурные аспекты,
обеспечивающие приобретение гражданства в упрощенном
(регистрационном) порядке.
Для приобретения гражданства в упрощенном регистрационном
порядке граждане представляют в соответствующие органы документы:
- заявление по форме, согласованной компетентными органами
Сторон;
- паспорт или иной документ, удостоверяющий личность и
подтверждающий принадлежность лица к гражданству одной из Сторон;
- нотариально заверенные копии свидетельства о рождении и о
браке;
- документ, подтверждающий наличие одного из условий для
приобретения гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке.
Причем перечень документов является исчерпывающим.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 2 Соглашения регистрация
приобретения гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке
осуществляется органами внутренних дел в установленный срок, не
превышающий 3 месяцев с даты подачи документов.
3.2. Законодательные условия реализации Соглашения
в государствах - членах ЕврАзЭС
3.2.1. Анализ законодательных условий Республики Беларусь
Соглашение ратифицировано Законом Республики Беларусь от 9
ноября 1999 года № 300-3 "О ратификации Соглашения между Республикой
Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской
Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства".
В Республике Беларусь созданы в основном законодательные
условия, направленные на реализацию Соглашения. В соответствии с
положениями абзаца второго пункта 2 статьи 1 Соглашения
"приобретение гражданства одной Стороны и выход из гражданства
другой Стороны производятся на основе свободного волеизъявления
заинтересованных лиц в соответствии с законодательством Сторон и
положениями настоящего Соглашения".
Что касается соответствия законодательства Беларуси,
регулирующего вопросы приобретения гражданства Республики Беларусь в
порядке регистрации, нормам Соглашения по данному вопросу, то
следует отметить следующее.
В Беларуси Соглашение имеет силу Закона Республики Беларусь,
поскольку законодательным актом Республики Беларусь было выражено
согласие на обязательность для нее Соглашения. Конституцией
Республики Беларусь установлено, что "Республика Беларусь признает
приоритет общепризнанных принципов международного права и
обеспечивает соответствие им законодательства" (статья 8).
Частью второй статьи 15 Закона Республики Беларусь "О
международных договорах Республики Беларусь" определено, что
"общепризнанные принципы международного права и нормы международных
договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью
действующего на территории Республики Беларусь права".
Вместе с тем следует отметить, что нормативные правовые акты
Республики Беларусь, касающиеся вопросов, связанных с гражданством
Республики Беларусь, имеют ряд положений, которые отличаются от
норм, закрепленных в Соглашении.
Так, Закон Республики Беларусь "О гражданстве Республики
Беларусь" (далее - Закон Республики Беларусь), который определяет
правовые основы государственного регулирования в области
гражданства, регламентирует основания и порядок приобретения,
сохранения и прекращения гражданства Республики Беларусь, в том
числе приобретения гражданства Республики Беларусь в порядке
регистрации.
В данном Законе Республики Беларусь указаны лица, которые могут
приобрести гражданство Республики Беларусь в порядке регистрации, в
частности:
- лица, состоявшие в гражданстве бывшего СССР; при условии, что
они родились либо постоянно проживали на территории Республики
Беларусь до 12 ноября 1991 года, а также супруги таких лиц,
состоявшие в гражданстве бывшего СССР, и их потомки;
- дети - по совместному заявлению родителей, один из которых
состоит в гражданстве Республики Беларусь, либо по заявлению одного
из родителей, состоящего в гражданстве Республики Беларусь, если
место нахождения другого родителя, являющегося иностранным
гражданином, неизвестно, либо по заявлению единственного родителя,
состоящего в гражданстве Республики Беларусь;
- дети, находящиеся на территории Республики Беларусь,
единственный известный родитель или оба родителя которых умерли,
лишены родительских прав, отказались от воспитания ребенка или дали
согласие на его усыновление, признаны в судебном порядке
недееспособными, безвестно отсутствующими или умершими, а также
недееспособные лица, над которыми установлены опека или
попечительство, по заявлению опекуна (попечителя), согласованному с
органом опеки и попечительства".
В сравнении с данной категорией лиц в статье 1 Соглашения
указаны два условия, при наличии одного из которых лицам,
прибывающим на постоянное жительство на территорию Республики
Беларусь, предоставлено право приобрести гражданство в упрощенном
(регистрационном) порядке.
При этом в Соглашении акцент делается на постоянное жительство
граждан одной Стороны, которым предоставляется право приобрести
гражданство другой Стороны в упрощенном (регистрационном) порядке.
Кроме того, первое условие приобретения гражданства (статья 1
Соглашения) частично соответствует нормам, закрепленным в Законе
Республики Беларусь. Однако в нем установлено требование о том,
чтобы заявитель родился или проживал на территории Республики
Беларусь, а именно до 21 декабря 1991 года, а также чтобы заявитель
состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР
или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР.
В законодательстве Республики Беларусь в зависимости от
обстоятельств, предусмотренных Законом Республики Беларусь, помимо
документов, упоминаемых в абзацах втором, четвертом пункта 1 статьи
2 Соглашения, к заявлению о приобретении гражданства Республики
Беларусь в порядке регистрации прилагаются следующие документы:
- документ, подтверждающий рождение либо постоянное проживание
лица на территории Республики Беларусь до 12 ноября 1991 года;
- документ, подтверждающий факт отсутствия гражданства
иностранного государства, выхода, утраты либо отказа от гражданства
иностранного государства;
- нотариально заверенное свидетельство о смерти;
- документ о лишении родительских прав;
- документ об отказе от воспитания ребенка;
- судебное постановление о признании лица недееспособным либо
безвестно отсутствующим или умершим;
- документ об установлении опеки или попечительства;
- квитанция об уплате государственной пошлины либо консульского
сбора или документ об освобождении от их уплаты (Положение о порядке
рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь,
утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 17 ноября
1994 года № 209; далее - Положение).
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 2 Соглашения
органы внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения
гражданства одной из Сторон в соответствии с настоящим Соглашением в
срок не более 3 месяцев с даты подачи документов с соблюдением
требований, предусмотренных национальным законодательством этой
Стороны. В Республике Беларусь, согласно Положению общий срок
рассмотрения материалов и принятия решений не должен превышать двух
месяцев.
При урегулировании вопросов, связанных с гражданством детей, в
абзацах первом и втором статьи 3 Соглашения речь идет в целом о
несовершеннолетних детях. Однако в Законе Республики Беларусь
предусмотрено решение данного вопроса с учетом возраста детей, а
именно: до 14 лет, от 14 до 18 лет, до 16 лет. Так, в случае
изменения гражданства родителями (единственным родителем)
соответственно изменяется гражданство ребенка, если он не достиг 14
лет.
Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет в случае
изменения гражданства их родителей, а также усыновленных детей
допускается только с согласия детей, выраженного в письменной форме
и нотариально заверенного.
По желанию родителей (единственного родителя) в случае
прекращения ими гражданства Республики Беларусь за ребенком в
возрасте до 16 лет может сохраняться гражданство Республики
Беларусь.
Относительно положений абзаца третьего статьи 3 Соглашения о
том, что дети, родители которых проживают раздельно, сохраняют
гражданство родителя, на воспитании которого они находятся, если по
этому поводу не состоялось иного соглашения между родителями,
следует отметить, что в соответствии с Законом Республики Беларусь
проживание гражданина Республики Беларусь на территории иностранною
государства само по себе не ведет к утрате гражданства Республики
Беларусь.
Вышеизложенное следует принять во внимание в случае
рассмотрения вопроса унификации норм законодательств государств -
членов ЕврАзЭС.
3.2.2. Анализ законодательных условий Республики Казахстан
В целях реализации Соглашения в Республике Казахстан была
принята Инструкция Министерства внутренних дел Республики Казахстан
по рассмотрению органами внутренних дел Республики Казахстан
вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан,
утвержденная приказом МВД Республики Казахстан от 23 августа 2002
года № 556, зарегистрированным в Министерстве юстиции Республики
Казахстан 15 ноября 2002 года № 2045.
Согласно Инструкции в соответствии с Соглашением под упрощенный
порядок приема в гражданство Республики Казахстан, независимо от
срока постоянного проживания на территории Республики на законных
основаниях, подпадают граждане государств - участников Соглашения
при наличии одного из следующих условий:
- если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР,
Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве
бывшего СССР, родился или проживал на территории Республики
Казахстан до 21 декабря 1991 года;
- при наличии у заявителя одного из постоянно проживающих на
территории Стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее
гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из
родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного),
сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.
Граждане Российской Федерации, Республики Беларусь, Кыргызской
Республики для приобретения гражданства Республики Казахстан в
упрощенном порядке и прекращения гражданства другой Стороны
обращаются с заявлением на имя начальника ГУВД-УВД областей и
представляют его в подразделения миграционной полиции горрайорганов
внутренних дел по месту постоянного жительства.
В соответствии с национальным законодательством к заявлению
приобщаются следующие документы:
- анкета-заявление утвержденной формы;
- подробная автобиография, составленная в произвольной форме;
- четыре фотографии размером 3,5x4,5 см в анфас без головного
убора;
- обязательство о соблюдении условий, предусмотренных статьей 1
Закона Республики Казахстан "О гражданстве Республики Казахстан",
которое составляется в установленной форме (приложение 3);
- копия паспорта или другого документа, удостоверяющего
личность и подтверждающего принадлежность к гражданству одной из
стран - участниц Соглашения;
- нотариально заверенная копия свидетельства о рождении и
браке;
- документ об уплате государственной пошлины.
При необходимости дополнительно представляется документ,
подтверждающий наличие одного из условий, необходимых для принятия
гражданства в упрощенном порядке. В качестве такого документа могут
служить копии свидетельства о рождении, паспорта, другого документа,
подтверждающего рождение на территории Республики Казахстан, копия
страницы паспорта с отметкой о регистрации по месту жительства до 21
декабря 1991 года на территории государств - участников Соглашения
или справка компетентного органа об этом, копия свидетельства о
браке, о рождении или иной документ, подтверждающий родственные
связи с гражданином Республики Казахстан.
Срок рассмотрения материалов о приобретении гражданства не
должен превышать трех месяцев с момента подачи заявления.
Лица, принятые в гражданство Республики Казахстан в упрощенном
порядке, сдают национальные паспорта страны прежнего гражданства,
которые вместе с сообщениями о приобретении гражданства Республики
Казахстан представляются в Министерство внутренних дел Республики
Казахстан по итогам каждого квартала по установленной форме.
Гражданство детей до 18 лет определяется в соответствии с
положениями Соглашения.
Кроме того, в Республике Казахстан действует Закон Республики
Казахстан от 19 июня 1995 года № 2337 "О правовом положении
иностранных граждан", а также Закон Республики Казахстан от 13
декабря 1997 года № 204-1 "О миграции населения" который регулирует
общественные отношения в области миграции населения, определяет
правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов,
а также создания необходимых условий жизни на новом месте для
оралманов, т.е. иностранцев или лиц без гражданства, казахской
национальности, постоянно проживавших на момент приобретения
суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывшие в
Республику Казахстан с целью постоянного проживания.
3.2.3. Анализ законодательных условий Кыргызской Республики
Соглашение ратифицировано в соответствии с Законом Кыргызской
Республики от 31 июля 2000 года № 69 "О ратификации Соглашения между
Республикой Беларусь. Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой
и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения
гражданства".
Согласно Конституции Кыргызской Республики, ратифицированные
Кыргызской Республикой межгосударственные договоры и иные нормы
международного права являются составной и непосредственной
действующей частью законодательства Кыргызской Республики.
В целях реализации Соглашения постановлением Правительства
Кыргызской Республики от 13 декабря 1999 года № 684 было утверждено
Положение об упрощенном порядке приобретения гражданства Кыргызской
Республики гражданами Республики Беларусь, Республики Казахстан и
Российской Федерации, в котором, в частности, предусмотрена
имплементация норм данного Соглашения.
В соответствии с данным Положением государственными органами
Кыргызской Республики, уполномоченными оформлять в упрощенном
порядке вопросы приобретения гражданства Кыргызской Республики
гражданами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской
Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Кыргызскую
Республику, являются органы внутренних дел Кыргызской Республики.
Заявления об их приеме в гражданство Кыргызской Республики
адресуются Президенту Кыргызской Республики и подаются в районные
(городские) органы внутренних дел по месту жительства заявителя в
Кыргызской Республике. После предварительной проверки необходимые
документы направляются в Министерство иностранных дел Кыргызской
Республики.
Заключение МВД Кыргызской Республики по представленным
документам направляется на рассмотрение в Комиссию по вопросам
гражданства при Президенте Кыргызской Республики.
3.2.4. Анализ законодательных условий Российской Федерации
Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства было
подписано 26 февраля 1999 года, ратифицировано Российской Федерацией
(Федеральный закон от 2 января 2000 года № 18-ФЗ) и вступило в силу
4 ноября 2000 года.
Проведенный анализ законодательных условий для реализации
Соглашения выявил следующее.
Соглашение имеет приоритет над национальным законодательством в
соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации,
определяющей, что если международным договором установлены иные
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора.
Несмотря на конституционные нормы, 1 июля 2002 года в
Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 31 мая 2002
года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", который не
содержит правовых механизмов реализации Соглашения. Приобретение
гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке не предусмотрено
нормами указанного национального закона и, соответственно,
подзаконными актами, включая постановление Правительства и приказ
Министерства внутренних дел.
Так, закон предусматривает приобретение иностранными гражданами
и лицами без гражданства, достигшими возраста 18 лет и обладающими
дееспособностью, гражданства Российской Федерации в упрощенном
порядке исключительно в одном случае - если названные лица имеют
хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство
Российской Федерации.
Юридические условия, содержащиеся в части 1 статьи 1
Соглашения, не нашли отражения в указанном Законе. Так, в
соответствии с национальным законодательством не могут претендовать
на приобретение гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке
лица:
- состоявшие в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР,
Киргизской ССР и одновременно гражданства бывшего СССР, которые
родились или проживали на территории Российской Федерации до 21
декабря 1991 года;
- имеющие одного из постоянно проживающих на территории
Российской Федерации (Стороны приобретаемого гражданства) являющихся
ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из
родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного),
сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.
Таким образом, нормы национального закона устанавливают иной
круг лиц, имеющих юридические основания для приобретения гражданства
в упрощенном (регистрационном) порядке.
В практике правоприменения еще более отрицательно на реализации
положений указанного Соглашения сказываются нормы подзаконных актов.
Так, в Указе Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года
№ 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации" содержится перечень документов,
необходимых для приобретения гражданства Российской Федерации в
упрощенном порядке только:
- для иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18
лет и обладающих дееспособностью;
- для иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18
лет, обладающих дееспособностью, проживающих на территории
Российской Федерации и имеющих хотя бы одного нетрудоспособного
родителя, состоявшего в гражданстве Российской Федерации.
Вместе с заявлением представляется:
а) вид на жительство;
б) один из документов, подтверждающих наличие законного
источника средств к существованию (справка о доходах физического
лица, трудовая книжка, справка с места работы и т.д.);
в) один из документов, подтверждающих владение русским языком
(сертификат о прохождении тестирования по русскому языку, выданный
образовательным учреждением на территории Российской Федерации или
за рубежом, которому Министерством образования Российской Федерации
разрешено проведение государственного тестирования граждан
зарубежных стран по русскому языку как иностранному языку).
От подачи указанных документов освобождаются мужчины, достигшие
возраста 65 лет, и женщины, достигшие возраста 60 лет,
недееспособные лица, инвалиды 1-й группы;
г) свидетельство о рождении заявителя;
д) паспорт нетрудоспособного родителя.
Кроме того, иностранные граждане представляют документ
дипломатического представительства или консульского учреждения
иностранного государства в Российской Федерации либо иного
полномочного органа иностранного государства, подтверждающий
обращение заявителя об отказе от имеющегося иного гражданства, либо
невозможность отказа от иного гражданства.
Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет,
обладающие дееспособностью, проживающие за пределами Российской
Федерации и имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя,
состоящего в гражданстве Российской Федерации, вместе с заявлением
предоставляют вышеназванные документы, кроме вида на жительство.
Лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, проживавшие и
проживающие в государствах, входивших в состав СССР, если они не
получали гражданства этих государств, вместе с заявлением
представляют:
а) вид на жительство (для лиц, проживающих на территории
Российской Федерации);
б) один из документов, подтверждающих наличие законного
источника средств к существованию;
в) один из документов, подтверждающих владение русским языком,
если заявитель не освобождается от этих документов
г) свидетельство о рождении заявителя, выданное органом записи
актов гражданского состояния на территории СССР либо дипломатическим
представительством или консульским учреждением СССР на территории
иностранного государства.
Пунктом 2 статьи 2 Соглашения предусмотрено, что органы
внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения гражданства
одной из Сторон в срок не более 3 месяцев с даты подачи документов с
соблюдением требований, предусмотренных законодательством этой
Стороны.
Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6
февраля 2003 года № 82 "Об организации деятельности органов
внутренних дел Российской Федерации по реализации законодательства о
гражданстве Российской Федерации" предусмотрено, что рассмотрение
заявлений об изменении гражданства и принятие решений по ним
осуществляются со дня подачи заявления и всех необходимых
документов, оформленных надлежащим образом, предусмотренных для
упрощенного порядка, в срок до шести месяцев.
Отдельного нормативного правового акта Российской Федерации,
направленного на реализацию Соглашения, не принято. Таким образом,
законодательные условия для реализации Соглашения не созданы, что не
соответствует части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации,
где предусмотрено, что ратифицированные международные договоры
Российской Федерации являются составной частью национальной правовой
системы, а в случае противоречия с национальным законодательством
применяются нормы международного договора.
3.3.2. Унификация принципов законодательного регулирования
Проведенный анализ законодательных условий для реализации
Соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства позволяет
сделать вывод, что в законодательствах государств - участников
Сообщества имеются некоторые отличия от его положений.
Учитывая закрепление в законодательстве Сторон приоритета норм
международных договоров, следует при осуществлении международного
сотрудничества руководствоваться его положениями и привести в
соответствие с ними национальное законодательство. Гармонизацию
(сближение, унификацию) национальных законодательных и иных
нормативных правовых актов предлагается осуществлять на основе
разработки соответствующих типовых проектов.
|
