|
ПОСТАНОВЛЕНИЕ МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ ЕВРАЗИЙСКОГО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
16 июня 2003 г. № 4-10
г.Санкт-Петербург
О РЕКОМЕНДАЦИЯХ МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ ЕВРАЗЭС
ПО ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НАЦИОНАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ НА СООТВЕТСТВИЕ ПОЛОЖЕНИЯМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
И ДРУГИХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО
СООБЩЕСТВА
Межпарламентская Ассамблея ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Принять Рекомендации Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС по
проведению правовой экспертизы проектов национальных законов на
соответствие положениям международных договоров и других правовых
актов Евразийского экономического сообщества (прилагаются).
2. Рекомендовать национальным парламентам, постоянным комиссиям
МПА ЕврАзЭС руководствоваться указанным документом в своей
практической деятельности.
3. Предложить Секретариату Интеграционного Комитета ЕврАзЭС
изучить возможность создания системы контроля за реализацией
международных договоров и решений органов ЕврАзЭС в соответствующих
государственных исполнительных органах.
Председатель Межпарламентской Ассамблеи О.Абдыкаримов
Приложение
МЕЖПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ
ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА
РЕКОМЕНДАЦИИ
по проведению правовой экспертизы проектов национальных законов
на соответствие положениям международных договоров
и других правовых актов Евразийского экономического сообщества
Настоящие рекомендации являются одним из аспектов
организационно-правовой работы Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС и
парламентов государств - членов Сообщества по гармонизации
национальных законодательств в соответствии с правовыми актами
Сообщества, способствующей формированию условий для реализации целей
и задач ЕврАзЭС.
1. Цели и задачи правовой экспертизы
Правовая экспертиза проектов законов, рассматриваемых
национальными парламентами, на их соответствие положениям
международных договоров и других правовых актов Евразийского
экономического сообщества (далее - правовая экспертиза) дает
возможность:
- установить, соответствуют ли проекты национальных законов
положениям международных договоров и других правовых актов ЕврАзЭС;
- осуществлять имплементацию положений международных договоров
и других актов Сообщества на законопроектной стадии, что
минимизирует дальнейшее изменение действующего национального
законодательства;
- создать систему парламентского контроля за выполнением
обязательств, вытекающих из Договора об учреждении Евразийского
экономического сообщества от 10 октября 2000 года (далее - Договор),
других международных договоров и правовых актов Сообщества.
2. Юридическое обоснование
В соответствии со статьей 14 Договора решения органов ЕврАзЭС
исполняются путем принятия национальных нормативных правовых актов в
соответствии с национальным законодательством. Контроль за
выполнением обязательств по реализации действующих в рамках
Сообщества договоров и решений органов ЕврАзЭС осуществляется
органами Сообщества в пределах их компетенции.
На основании пункта 1 главы II Положения о Межпарламентской
Ассамблее ЕврАзЭС, утвержденного решением Межгосударственного Совета
от 27 мая 2002 года № 52, к компетенции Ассамблеи отнесены вопросы
правового обеспечения функционирования ЕврАзЭС, гармонизации
(сближения, унификации) национальных законодательств, приведения их
в соответствие с договорами, заключенными в рамках Сообщества. В
соответствии с пунктом 2 этой же главы Ассамблея осуществляет
координацию законотворческой деятельности национальных парламентов,
обеспечивающей реализацию целей и задач ЕврАзЭС. Поскольку в
компетенцию парламентов государств - членов ЕврАзЭС входят вопросы
законопроектной и законотворческой деятельности, становится
возможным создание в государствах - членах ЕврАзЭС системы
парламентского контроля за исполнением положений международных
договоров и других правовых актов Сообщества путем их имплементации
в национальные законы. Основой такой системы может стать правовая
экспертиза.
При этом целесообразно определить общие подходы к проведению
правовой экспертизы, а также согласовать порядок взаимодействия
палат, и их комитетов (комиссий) национальных парламентов с
Межпарламентской Ассамблеей, Бюро МПА, постоянными комиссиями МПА,
Секретариатом Бюро МПА ЕврАзЭС, научно-экспертными советами при
Ассамблее.
3. Критерии соответствия и базовые документы
Критерием соответствия проекта национального закона положениям
международных договоров и правовых актов Сообщества является то,
насколько законопроектом достигается единообразие и согласованность
принципов и механизмов правового регулирования аналогичных
правоотношений в государствах - членах Сообщества, а также то, в
какой мере достигаются интеграционные цели и задачи ЕврАзЭС.
В качестве базовых документов при проведении правовой
экспертизы проектов законов рекомендуется рассматривать:
- положения вступивших в юридическую силу международных
договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС. При проведении правовой
экспертизы рекомендуется учитывать положения статьи 2 Договора,
предусматривающей, что международные договоры, ранее заключенные в
рамках Таможенного союза, продолжают действовать в части, не
противоречащей Договору;
- отдельные решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС,
поскольку Договором установлена компетенция Межгосударственного
Совета относительно принятия решений, определяющих стратегию,
направления и перспективы развития интеграции. В соответствии со
статьей 58 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом
пространстве от 26 февраля 1999 года Межгосударственный Совет вправе
принимать решения, устанавливающие единые для государств-участников
правила, которые являются обязательными во всех своих частях и
подлежат непосредственному применению.
Эти полномочия Межгосударственного Совета в соответствии с
главой V соотносятся с мерами по сближению и унификации
законодательных и иных правовых актов, имеющих непосредственное
влияние на интеграционное взаимодействие. Решения
Межгосударственного Совета, подлежат имплементации в национальные
законы исключительно в случаях, касающихся гармонизации, а также в
случаях, когда они имеют обязательный характер и подлежат
непосредственному исполнению. Причем ссылка на указанные
обстоятельства должна содержаться в решении Межгосударственного
Совета, соотносимом с предметом регулирования рассматриваемого
проекта национального закона.
Документом Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, непосредственно
включаемым в национальные правовые системы после утверждения
Межгосударственным Советом и ратификации парламентами, являются
Основы законодательства. Основы законодательства вводятся в действие
соответствующим международным соглашением, которое после его
ратификации парламентами становится базовым документом при
проведении правовой экспертизы.
При проведении правовой экспертизы проектов национальных
законов правовые акты, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей
ЕврАзЭС, могут рассматриваться как критерии, носящие
рекомендательный характер.
Типовые проекты законодательных актов и рекомендации по
гармонизации национальных законодательств могут учитываться при
проведении правовой экспертизы, но их имплементация в проект
национального закона не носит обязательного характера. Указанные
правовые акты Межпарламентской Ассамблеи направляются в национальные
парламенты для рассмотрения и использования в национальном
законотворчестве.
4. Принципы проведения правовой экспертизы
Правовая экспертиза базируется на конституционном принципе
приоритетности вступивших в юридическую силу международных
договоров, заключенных соответствующим государством - членом
ЕврАзЭС, над актами национального законодательства. При проведении
правовой экспертизы рекомендуется также определять соответствие
проекта национального законодательного акта общепризнанным принципам
международного права, нормам и правилам, другим действующим
международным договорам, требованиям и стандартам, устанавливаемым
международными организациями, включая Всемирную торговую
организацию.
При проведении правовой экспертизы рекомендуется определить
необходимость:
- введения в проекты законов унифицированных (единообразных)
норм, связанных с реализацией целей и задач Сообщества;
- внесения в проекты национальных законов изменений и
дополнений с целью исключения нормативных предписаний,
препятствующих гармонизации (сближению, унификации) законодательств
государств - членов ЕврАзЭС;
- приведения проекта закона в соответствие с общепризнанными
международными нормами и принципами путем их имплементации;
- изъятия норм проекта закона, противоречащих целям и задачам
Сообщества, определенным в международных договорах и актах
Сообщества.
5. Организация правовой экспертизы
Правовая экспертиза проектов национальных законов на их
соответствие правовым актам ЕврАзЭС осуществляется комитетами
(комиссиями) парламентов государств - членов ЕврАзЭС, их аппаратами
по инициативе:
- Межпарламентской Ассамблеи и/или Бюро МПА ЕврАзЭС на
основании принятых ими решений;
- постоянных комиссий МПА ЕврАзЭС;
- парламентариев - членов Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС;
- по собственной инициативе.
Секретариату Бюро МПА ЕврАзЭС рекомендуется осуществлять
необходимые консультации и взаимодействие с аппаратами палат,
комитетов (комиссий) парламентов, подготавливающими экспертные
заключения.
Секретариат Бюро МПА ЕврАзЭС вправе самостоятельно либо по
обращению палат, комитетов (комиссий) парламентов разрабатывать
предложения к экспертному заключению относительно содержания того
или иного проекта национального закона.
При проведении юридического исследования проекта национального
закона рекомендуется привлекать:
- специалистов аппаратов палат, комитетов (комиссий)
парламентов;
- специалистов национальных исполнительных органов, обладающих
необходимой квалификацией и знаниями в соответствующей сфере
правоотношений;
- специалистов Секретариата Бюро МПА ЕврАзЭС;
- международных экспертов и специалистов международных,
межпарламентских и других организаций;
- специалистов других органов и организаций, занятых в сфере
законопроектной деятельности.
При проведении правовой экспертизы следует обеспечить доступ
специалистов к информации, необходимой для подготовки экспертного
заключения по проекту национального закона. Специалисты, участвующие
в проведении правовой экспертизы, несут ответственность за полноту,
всесторонность и объективность правовой экспертизы представленного
на рассмотрение проекта национального закона.
6. Порядок проведения
Поскольку организация деятельности национальных парламентов
относится к их исключительной компетенции, а вопросы проведения
юридической (правовой) экспертизы поступающих в парламенты
документов урегулированы в регламентах и других правовых актах
парламентов, рекомендуется рассматривать правовую экспертизу
проектов законов на предмет их соответствия правовым актам
Сообщества как составную часть юридической деятельности
парламентов.
На основе анализа международных договоров и правовых актов
Сообщества, имеющих обязательный характер, рекомендуется прежде
всего определить полный объем международно-правовых норм,
относящихся к предмету регулирования проекта национального закона.
Международные договоры, не прошедшие необходимые для вступления в
силу внутригосударственные процедуры, при проведении правовой
экспертизы не рассматриваются.
Правовую экспертизу проекта национального закона рекомендуется
осуществлять в следующей последовательности:
- изучение проекта национального закона и сопроводительных
документов к нему;
- определение предмета правового регулирования и целей,
достигаемых принятием соответствующего национального закона;
- изучение правовых актов Сообщества, имеющих отношение к
предмету регулирования проекта закона;
- определение соотносимости проекта закона с реализацией целей
и задач ЕврАзЭС;
- сопоставление положений проекта закона и международных
договоров, а также других правовых актов Сообщества, подлежащих
имплементации в национальный закон;
- подготовка экспертного заключения.
В случае отсутствия в актах Сообщества норм прямого действия
рекомендуется изучить механизмы правового регулирования,
предлагаемые в договорно-правовой базе ЕврАзЭС, и определить их
соотносимость с концептуальными подходами и юридическим содержанием
рассматриваемого проекта закона.
При проведении правовой экспертизы рекомендуется установить,
позволяют ли нормы проекта законодательного акта обеспечить
своевременную, полную и всестороннюю реализацию международных
обязательств, вытекающих из международных договоров ЕврАзЭС.
Рекомендуется также установить, содержатся ли в проекте закона
нормы, противоречащие международным договорам и препятствующие
реализации целей и задач Сообщества.
При проведении правовой экспертизы рекомендуется исходить из
приоритетности регулирования соответствующих правоотношений,
обоснованности выбора вида нормативного правового акта,
разграничения компетенции между соответствующими государственными
органами, а также полномочий органов Сообщества в этой сфере.
7. Результаты проведения правовой экспертизы
На основе результатов правовой экспертизы проекта национального
закона производится оценка соответствия норм проекта национального
закона нормативным предписаниям международных договоров ЕврАзЭС,
имеющихся противоречий между ними. В ходе правовой экспертизы
определяется:
- полнота регулирования правоотношений в рамках
международно-правовых предписаний, содержащихся в международных
договорах и других правовых актах Сообщества. Определяется есть ли
необходимость введения в национальные законодательства
дополнительных норм;
- обоснованность выбора применяемых в проекте национального
закона норм (инкорпорация, трансформация, имплементация, способ
общей отсылки, а также комбинации указанных юридических способов
гармонизации).
Выявленные несоответствия между проектом законодательного акта
и правовыми актами Сообщества должны быть отражены в экспертном
заключении, которое может содержать рекомендации по их устранению.
Предложения по устранению таких несоответствий могут оформляться
как:
- рекомендации относительно внесения изменений и дополнений в
проект национального закона либо в действующее законодательство;
- рекомендации о приведении проекта национального закона в
соответствие с правовыми актами Сообщества.
В результате проведенной правовой экспертизы может проводиться
работа по гармонизации национального законодательства. Предложения
по гармонизации, включаемые в экспертное заключение, могут касаться
не только вопросов совершенствования национального законодательства,
но и совершенствования договорно-правовой базы ЕврАзЭС либо
отдельных правовых актов Сообщества, в том числе правовых актов
Межпарламентской Ассамблеи.
Указанные предложения рекомендуется направлять в Секретариат
Бюро Межпарламентской Ассамблеи для последующего обобщения,
рассмотрения на заседаниях постоянных комиссий, Бюро МПА и
Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС.
8. Экспертное заключение
Результаты сопоставления проектов законов, рассматриваемых
национальными парламентами, на их соответствие положениям
международных договоров и других правовых актов Евразийского
экономического сообщества рекомендуется оформлять в виде экспертного
заключения, в котором следует отразить следующие аспекты:
- юридическая идентичность используемых механизмов решения
вопросов интеграционного взаимодействия;
- степень достижения с помощью правовых средств целей и задач
Сообщества, установленных в соответствующих международных договорах
и других правовых актах Сообщества;
- юридическая правомочность и корректность применения правовых
средств, способствующих сближению, гармонизации и унификации
национальных законодательств;
- согласованность подходов к вопросам правового регулирования;
- однозначность понимания норм и соблюдение правил юридической
техники в проекте национального закона.
Экспертное заключение должно содержать вывод о целесообразности
либо нецелесообразности внесения проекта законодательного акта для
последующего рассмотрения и принятия национальным парламентом. При
этом возможны следующие варианты выводов:
"рекомендовать внести на рассмотрение палаты парламента проект
закона, как соответствующий целям и задачам интеграционного
взаимодействия в рамках ЕврАзЭС";
"проект национального закона, как противоречащий положениям
договорно-правовой базы Сообщества, в предлагаемой редакции не может
быть внесен на рассмотрение комитета (комиссии) либо палаты
парламента";
"проект национального акта требует существенной доработки и
может быть внесен туда после приведения его в соответствие с
положениями договорно-правовой базы Сообщества".
Если при проведении правовой экспертизы выявлено несоответствие
проекта закона положениям международных договоров или правовых актов
Сообщества, делающее невозможным принятие (издание) закона,
указанное несоответствие отражается в экспертном заключении с
подробным обоснованием и аргументацией.
Подготовка экспертного заключения осуществляется с соблюдением
сроков, предусмотренных регламентами палат национальных парламентов
для рассмотрения проектов законодательных актов. В национальных
парламентах могут также устанавливаться иные сроки проведения
правовой экспертизы.
В случае, если в правовой экспертизе участвуют эксперты и
специалисты Секретариата Бюро Межпарламентской Ассамблеи, сроки
определяются соответствующей палатой парламента по согласованию с
Ответственным секретарем Бюро МПА ЕврАзЭС.
В случае, если правовая экспертиза проводится Секретариатом
Бюро МПА ЕврАзЭС, предложения, содержащиеся в экспертном заключении,
могут носить исключительно рекомендательный характер, не
ограничивающий самостоятельности национальных парламентов.
9. Рассмотрение результатов правовой экспертизы
Экспертное заключение по проекту национального закона
подготавливается в письменной форме за подписью руководителя
структурного подразделения и передается на рассмотрение руководителю
аппарата палаты, комитета (комиссии) парламента. Руководитель палаты
парламента принимает решение о целесообразности направления
экспертного заключения на рассмотрение в комитет (комиссию)
парламента, осуществляющий работу над проектом национального
закона.
Результаты правовой экспертизы, содержащие предложения по
гармонизации национальных законодательств и/или по совершенствованию
правовых актов Сообщества, направляются в Секретариат Бюро МПА
ЕврАзЭС для сведения либо внесения на рассмотрение постоянных
комиссий, Бюро МПА, Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС.
По результатам рассмотрения предложений по совершенствованию
правовых актов Сообщества постоянные комиссии, Бюро МПА,
Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС принимают соответствующие решения
в пределах своей компетенции. Межпарламентская Ассамблея при
необходимости также может обращаться с рекомендациями - к
Межгосударственному Совету ЕврАзЭС, с запросами и рекомендациями - к
Интеграционному Комитету ЕврАзЭС - с запросами к парламентам
государств - членов ЕврАзЭС и к Суду Сообщества.
Решения постоянных комиссий, Бюро и Ассамблеи, касающиеся
совершенствования договорно-правовой базы Сообщества, направляются в
установленном порядке в Секретариат Интеграционного Комитета
ЕврАзЭС.
10. Заключительные положения
В результате проведения правой экспертизы должны быть получены
конструктивные предложения и, по возможности, исчерпывающие,
улучшающие формулировки норм проекта национального закона.
В случае выявления неустранимых несоответствий экспертное
заключение может содержать рекомендации относительно возвращения
проекта национального закона на доработку разработчику.
При подготовке экспертного заключения, предусматривающего
внесение изменений и дополнений в действующее законодательство,
необходимо установить, как будут соотноситься эти предложения с
другими действующими национальными законами и подзаконными актами.
|
