Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2006 г. №З-194/2006
"О соответствии Конституции, иным законам Республики Беларусь, международным договорам Республики Беларусь постановления Совета Министров Республики Беларусь от 18 декабря 1992 г. N 758 "Об условиях назначения пенсий отдельным категориям работников авиации летно-испытательного состава" в части пенсионного обеспечения бортпроводников гражданской авиации"
ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
29 марта 2006 г. № З-194/2006
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ, ИНЫМ ЗАКОНАМ РЕСПУБЛИКИ
БЕЛАРУСЬ, МЕЖДУНАРОДНЫМ ДОГОВОРАМ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ПОСТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТА МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ОТ
18 ДЕКАБРЯ 1992 Г. № 758 «ОБ УСЛОВИЯХ НАЗНАЧЕНИЯ
ПЕНСИЙ ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ РАБОТНИКОВ АВИАЦИИ ЛЕТНО-
ИСПЫТАТЕЛЬНОГО СОСТАВА» В ЧАСТИ ПЕНСИОННОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БОРТПРОВОДНИКОВ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе
председательствующего - Председателя Конституционного Суда
Василевича Г.А., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей
Бойко Т.С., Кеник К.И., Подгруши В.В., Саркисовой Э.А.,
Тиковенко А.Г., Филипчик Р.И., Шуклина В.З.
с участием представителей:
Палаты представителей Национального собрания Республики
Беларусь - Красуцкого А.В., заместителя председателя Постоянной
комиссии по международным делам и связям с СНГ; Коропа Р.Л., члена
Постоянной комиссии по охране здоровья, физической культуре, делам
семьи и молодежи; Шокова В.И., члена Постоянной комиссии по труду,
социальной защите, делам ветеранов и инвалидов;
Совета Министров Республики Беларусь - Моровой А.П., Министра
труда и социальной защиты Республики Беларусь
рассмотрел в открытом судебном заседании дело «О соответствии
Конституции, иным законам Республики Беларусь, международным
договорам Республики Беларусь постановления Совета Министров
Республики Беларусь от 18 декабря 1992 г. № 758 «Об условиях
назначения пенсий отдельным категориям работников авиации летно-
испытательного состава» в части пенсионного обеспечения
бортпроводников гражданской авиации».
В судебном заседании приняли участие:
Вышкевич В.Н. - заместитель Председателя Верховного Суда
Республики Беларусь; Козырева Л.Г. - заместитель Председателя
Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь; Ивановский А.В. -
заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;
Кравцов О.Э. - заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.
Производство по делу возбуждено Конституционным Судом
Республики Беларусь 3 января 2006 г. по предложению Палаты
представителей Национального собрания Республики Беларусь на
основании статьи 116 Конституции Республики Беларусь, статей 5 и 6
Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» и статьи 43
Регламента Конституционного Суда Республики Беларусь.
Проверке подлежало постановление Совета Министров Республики
Беларусь от 18 декабря 1992 г. № 758 «Об условиях назначения пенсий
отдельным категориям работников авиации летно-испытательного
состава» с последующими изменениями и дополнениями (Собрание
постановлений Правительства Республики Беларусь, 1992 г., № 35,
ст. 644; 1993 г., № 28, ст. 545; 1994 г., № 10, ст. 165; Собрание
декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики
Беларусь, 1996 г., № 36, ст. 984; Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь, 1999 г., № 44, 5/874; 2002 г., № 82, 5/10802;
2003 г., № 94, 5/12923; 2004 г., № 52, 5/13984) (далее -
постановление № 758).
Палата представителей Национального собрания Республики
Беларусь предложила Конституционному Суду дать заключение о
соответствии постановления № 758 Конституции Республики Беларусь и
законам Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении», «О порядке
введения в действие Закона Республики Беларусь «О пенсионном
обеспечении» в части регулирования вопроса пенсионного обеспечения
бортпроводников гражданской авиации.
В предложении указано, что для бортпроводников установлены
условия назначения пенсий за выслугу лет, отличающиеся от условий
назначения пенсий другим категориям работников авиации, в том числе
работникам летного и летно-испытательного состава. Воздушным
кодексом Республики Беларусь 1999 года бортпроводники отнесены к
членам экипажа воздушного судна, который состоит из летного экипажа
(командира, других лиц летного состава) и кабинного экипажа
(бортоператоров, бортпроводников). Постановлением № 758 порядок и
условия назначения пенсии бортоператорам установлены такие же, как и
членам летного экипажа, в то же время в отношении второго члена
кабинного экипажа - бортпроводника порядок и условия назначения
пенсии установлены иные.
В связи с этим Палата представителей полагает, что
постановление № 758 с изменением, внесенным постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 15 августа 2003 г. № 1074 (далее -
постановление № 1074), противоречит нормам Закона Республики
Беларусь «О порядке введения в действие Закона Республики Беларусь
«О пенсионном обеспечении». Постановление № 758, по мнению Палаты
представителей, создает неравные условия в пенсионном обеспечении
членов экипажей воздушных судов, что не согласуется со статьей 22
Конституции Республики Беларусь, предусматривающей равенство всех
перед законом.
Заслушав судью-докладчика Кеник К.И., представителей сторон,
специалистов, свидетеля, проанализировав положения Конституции
Республики Беларусь, международных договоров Республики Беларусь,
законов Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении» и «О порядке
введения в действие Закона Республики Беларусь «О пенсионном
обеспечении», других нормативных правовых актов, законодательства
СССР, практику их применения, оценив позиции государственных органов
и ученых, изучив иные материалы, Конституционный Суд установил
следующее.
Согласно статье 47 Конституции гражданам Республики Беларусь
гарантируется право на социальное обеспечение в старости, в случае
болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в
других случаях, предусмотренных законом. В соответствии со статьей 4
Закона Республики Беларусь от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном
обеспечении» (далее - Закон «О пенсионном обеспечении») по этому
Закону назначаются трудовые пенсии: по возрасту, по инвалидности, по
случаю потери кормильца, за выслугу лет, за особые заслуги перед
республикой. Статьей 46 Закона «О пенсионном обеспечении»
определено, что пенсии за выслугу лет устанавливаются отдельным
категориям граждан (статьи 47-49-2), занятым на работах, выполнение
которых ведет к утрате профессиональной трудоспособности или
пригодности, до наступления возраста, дающего право на пенсию по
возрасту. К категориям граждан, занятых на таких работах, Закон «О
пенсионном обеспечении» относит, в частности, отдельные категории
работников авиации и летно-испытательного состава.
Статья 47 Закона «О пенсионном обеспечении» предусматривает
четыре категории работников авиации и летно-испытательного состава,
имеющих право на пенсию за выслугу лет: 1) работники летного и летно-
испытательного состава; 2) работники, осуществляющие управление
воздушным движением и имеющие свидетельство диспетчера; 3) инженерно-
технический состав; 4) бортпроводники. При этом для каждой из
указанных категорий установлены различные основания, условия и
порядок назначения пенсии за выслугу лет и исчисления ее размера. В
частности, бортпроводники имеют право на такую пенсию при наличии
следующих условий: мужчины - по достижении 55 лет и при общем стаже
работы не менее 25 лет, из них не менее 15 лет бортпроводником;
женщины - по достижении 45 лет и при общем стаже работы не менее 20
лет, из них не менее 10 лет бортпроводницей (пункт «г» статьи 47).
Абзацем третьим пункта «а» статьи 47 Закона «О пенсионном
обеспечении» предусмотрено, что перечень должностей работников
летного состава, порядок исчисления сроков выслуги лет для
назначения им пенсий, а также порядок назначения и выплаты пенсий
работникам летно-испытательного состава утверждаются в порядке,
определяемом Советом Министров Республики Беларусь; пунктом «в»
указанной статьи установлено, что перечень должностей и работ
инженерно-технического состава утверждается в порядке, определяемом
Советом Министров Республики Беларусь.
Предписания указанных пунктов статьи 47 Закона «О пенсионном
обеспечении» реализованы Советом Министров в постановлении № 758,
которым утверждены: Положение о порядке назначения и выплаты пенсий
за выслугу лет работникам летно-испытательного состава; Перечень
должностей работников летного состава, работа в которых дает право
на пенсию за выслугу лет (независимо от ведомственной подчиненности
предприятий, учреждений и организаций); Порядок исчисления сроков
выслуги лет для назначения пенсий работникам летного состава, а
также Перечень должностей инженерно-технического состава авиации,
работа в которых дает право на пенсию за выслугу лет.
Оценивая соответствующие положения постановления № 758,
Конституционный Суд исходит из того, что Законом «О пенсионном
обеспечении» Совету Министров поручено обеспечить дополнительное
правовое регулирование только в отношении работников летного и летно-
испытательного состава, а также инженерно-технического состава
(пункты «а», «в» статьи 47).
Перечнем должностей работников летного состава, работа в
которых дает право на пенсию за выслугу лет, утвержденным
постановлением № 758, к летному составу были отнесены, в частности,
члены экипажей воздушных судов и других летательных аппаратов, а
после внесения в указанное постановление изменения постановлением
№ 1074 - члены летных экипажей воздушных судов и других летательных
аппаратов, бортоператоры.
С введением в действие Закона «О пенсионном обеспечении» (с 1
января 1993 г.) пенсия за выслугу лет работникам летного состава и
бортоператорам назначалась в соответствии с этим Законом и на
условиях, установленных постановлением № 758.
В то же время бортпроводникам, которые также входили в состав
экипажа воздушного судна, право на пенсию за выслугу лет, условия и
порядок ее назначения установлены пунктом «г» статьи 47 Закона «О
пенсионном обеспечении», являющимся нормой прямого действия и не
требующим дополнительного регулирования условий и порядка назначения
пенсии бортпроводникам, а также порядка исчисления им размера
пенсии. Таким образом, бортпроводники были выделены в отдельную
категорию работников авиации, пенсионное обеспечение которых
урегулировано непосредственно в законе. Поскольку Совет Министров не
был наделен правом определять условия пенсионного обеспечения
бортпроводников, то постановление № 758, регулирующее условия
пенсионного обеспечения летного состава, на бортпроводников не
распространялось.
Согласно статье 40 Воздушного кодекса Республики Беларусь 1999
года, разработанного с учетом положений Конвенции о международной
гражданской авиации, экипаж воздушного судна Республики Беларусь
состоит из летного экипажа (командира, других лиц летного состава) и
кабинного экипажа (бортоператоров и бортпроводников). Таким образом,
с введением в действие указанного Кодекса у бортпроводников возникли
формальные основания для постановки вопроса о распространении на них
действия условий пенсионного обеспечения, установленных для летного
состава, тем более, что в постановлении № 758 использовалось то же
понятие - «экипаж воздушного судна», к которому в соответствии с
Воздушным кодексом отнесены и бортпроводники. К тому же, по
сведениям Государственного комитета по авиации Республики Беларусь,
в 1992 году, до принятия Закона Республики Беларусь «О пенсионном
обеспечении», на правительственном уровне было согласовано, что
вопрос об отнесении бортпроводников к летному составу может быть
рассмотрен при разработке Воздушного кодекса Республики Беларусь.
Возникла явная коллизия между указанным Кодексом и пенсионным
законодательством в части использования терминов и понятий. Статьей
141 Воздушного кодекса Совету Министров было дано поручение до 1
января 2000 г. привести законодательные акты в соответствие с этим
Кодексом. Однако указанная коллизия сохранялась длительное время,
что также влекло увеличение количества обращений граждан - бывших
бортпроводников о пересмотре их пенсионного обеспечения с учетом
положений Воздушного кодекса.
Постановлением № 1074 в названный Перечень было внесено
уточнение, в соответствии с которым вместо ранее используемого
понятия «члены экипажа воздушного судна», в категорию которых
формально попадали и бортпроводники, указано понятие «члены летных
экипажей» (то есть командир, другие лица летного состава). При этом
Перечень был дополнен такой категорией работников, как
бортоператоры, в отношении которых с 1959 года союзным
законодательством порядок и условия назначения пенсий
устанавливались такие же, как и в отношении летного состава. Данное
изменение законодательства не касалось условий пенсионного
обеспечения бортпроводников, поскольку соответствующие условия
назначения им пенсий, определенные прямо в Законе «О пенсионном
обеспечении», не изменялись.
То обстоятельство, что в Перечень должностей работников
летного состава постановлением № 1074 включены бортоператоры,
которые, как и бортпроводники, относятся не к летному, а к кабинному
экипажу, что явилось одним из поводов оспаривания законности
постановления № 758, не может влиять на порядок и условия назначения
пенсий бортпроводникам, поскольку в Законе «О пенсионном
обеспечении» для них установлено самостоятельное правовое
регулирование пенсионного обеспечения, которое также носит льготный
характер по возрасту и специальному стажу (пункт «г» статьи 47
Закона).
Ранее действовавшее законодательство о пенсионном обеспечении
работников гражданской авиации, в частности постановление Совета
Министров СССР от 20 декабря 1958 г. № 1372 «О пенсиях за выслугу
лет работникам летно-подъемного состава гражданской авиации и
воздухоплавания», относило к летно-подъемному составу и
бортоператоров, которые обеспечивались пенсией за выслугу лет наряду
с летным составом.
Бортпроводники пенсионным законодательством к летному составу
не были отнесены и обеспечивались пенсией по старости за работу с
особыми условиями труда по Списку № 1 производств, цехов, профессий
и должностей на подземных работах, на работах с вредными условиями
труда и в горячих цехах, работа в которых дает право на
государственную пенсию на льготных условиях и в льготных размерах,
утвержденному постановлением Совета Министров СССР от 22 августа
1956 г. № 1173 (далее - Список № 1). При этом исчисление размеров
таких пенсий производилось по общим нормам, установленным для пенсии
по старости.
Законом СССР от 15 мая 1990 г. «О пенсионном обеспечении
граждан в СССР», а затем Законом Республики Беларусь «О пенсионном
обеспечении» установлено пенсионное обеспечение бортпроводников, как
и работников летного состава, пенсиями за выслугу лет. Однако для
бортпроводников на законодательном уровне были предусмотрены условия
назначения пенсий за выслугу лет, отличающиеся от условий назначения
пенсий другим категориям работников авиации, в том числе работникам
летного и летно-испытательного состава, и ранее существовавшего
порядка их пенсионного обеспечения по Списку № 1. Так, право на
пенсию за выслугу лет бортпроводникам предоставляется: женщинам - по
достижении 45 лет и при общем стаже работы не менее 20 лет, из них
не менее 10 лет бортпроводницей, мужчинам - по достижении 55 лет и
при стаже работы не менее 25 лет, из них не менее 15 лет
бортпроводником. При этом общий стаж работы и стаж работы в качестве
бортпроводника исчисляются в календарном порядке, а размер пенсии -
на общих основаниях, установленных для трудовых пенсий. В то же
время за бортпроводниками, выработавшими требуемый стаж работы до 1
января 1992 г., сохранено право на назначение пенсии по возрасту по
Списку № 1 (статья 15 Закона «О пенсионном обеспечении»).
Закон «О пенсионном обеспечении», устанавливая общие положения
о размере пенсий, для работников летного и летно-испытательного
состава делает исключение, поскольку пунктом «а» статьи 47 этого
Закона Совету Министров поручено определить порядок назначения и
выплаты пенсий работникам летно-испытательного состава (статья 50).
Так, пенсии работникам летного состава исчисляются по установленным
нормам в процентах к откорректированному в связи с ростом средней
заработной платы рабочих и служащих в республике фактическому
заработку, определяемому в соответствии со статьями 57, 58 и 70
Закона «О пенсионном обеспечении». При этом заработок не свыше 130
процентов средней заработной платы рабочих и служащих в республике,
применяемой для корректировки фактического заработка пенсионера
(статья 70 Закона), учитывается полностью, а заработок в пределах от
130 до 400 процентов средней заработной платы рабочих и служащих в
республике, применяемой для корректировки фактического заработка
пенсионера, учитывается в размере 10 процентов. Полученная таким
образом сумма считается заработком, из которого исчисляется пенсия
(пункт 2 постановления № 758).
Это означает, что пенсия работникам летного состава
исчисляется без применения статьи 56 Закона «О пенсионном
обеспечении» об ограничении заработка. За счет этого пенсии
работников летного состава по своему размеру выше, чем пенсии по
возрасту и некоторые другие пенсии за выслугу лет, в том числе и
бортпроводников.
Законодательство не предоставляло ранее и не предоставляет в
настоящее время бортпроводникам права на исчисление им пенсии в
порядке, установленном для работников летного и летно-испытательного
состава. Размер трудовых пенсий бортпроводникам, как и другим
категориям работников, увязан с продолжительностью стажа работы и
величиной заработка, принятого для исчисления пенсии, и исчисляется
в соответствии со статьей 56 Закона «О пенсионном обеспечении»
Таким образом, Закон «О пенсионном обеспечении» не
предоставляет Совету Министров права устанавливать иные по сравнению
с этим Законом порядок и условия пенсионного обеспечения
бортпроводников, поэтому постановление № 758 не было предназначено
для регулирования пенсионного обеспечения бортпроводников и при
назначении им пенсий не применялось.
Конституционный Суд отмечает, что абзацем вторым статьи 5
Закона «О порядке введения в действие Закона Республики Беларусь «О
пенсионном обеспечении» Совету Министров было поручено в срок до 1
декабря 1992 г. разработать и утвердить списки и перечни
производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих
право на получение пенсий за работу с особыми условиями труда и
пенсий за выслугу лет, а также порядок и условия назначения пенсий
за выслугу лет в соответствии со статьями 47 и 49 Закона «О
пенсионном обеспечении». Приведенное предписание, отсылающее к
статье 47 Закона «О пенсионном обеспечении», следует соотносить
только с нормативными положениями пунктов «а» и «в» указанной
статьи, содержащими конкретные предписания в отношении правомочий
Совета Министров. Поэтому положения абзаца второго статьи 5 Закона
«О порядке введения в действие Закона Республики Беларусь «О
пенсионном обеспечении» расширительному толкованию не подлежат. Тем
более, что акцент в указанной статье сделан не на конкретизацию
соответствующих поручений Совету Министров, а на срок их выполнения.
В связи с этим Совет Министров и не должен был решать вопрос о
порядке и условиях назначения пенсий бортпроводникам.
Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что изложенная в
обращении Палаты представителей позиция о необходимости поиска
справедливых подходов к решению вопросов пенсионного обеспечения
работников авиации, относящихся к кабинному экипажу воздушного
судна, заслуживает внимания, однако это возможно путем
совершенствования пенсионного законодательства. Проведенный
Конституционным Судом анализ законодательства о пенсионном
обеспечении работников авиации свидетельствует о том, что
установление более льготных условий пенсионного обеспечения
бортпроводников возможно только путем внесения изменения в Закон «О
пенсионном обеспечении». Конституционный Суд полагает, что характер
труда и ответственность летного экипажа имеют свою специфику и
отличаются от характера труда и ответственности кабинного экипажа,
причем этот факт является достаточно очевидным. Что же касается
сопоставления условий труда и ответственности бортоператоров и
бортпроводников, которые, как отмечено в информации Госкомавиации,
испытывают, как и другие члены экипажа, одинаковое воздействие
внешней среды, то данный вопрос в силу его не столь очевидного
характера должен решаться теми органами государственной власти, к
компетенции которых относится определение порядка и условий
пенсионного обеспечения.
Конституционный Суд в такой ситуации может только отметить,
что нет препятствий для отнесения бортпроводников, как и
бортоператоров, к категории работников авиации, летного состава, в
отношении которых установлено льготное исчисление размера пенсии,
однако решение этих вопросов находится в компетенции законодателя.
В судебном заседании Конституционный Суд не рассматривал
вопрос о конституционности Закона «О пенсионном обеспечении»,
поскольку предметом рассмотрения по настоящему делу являлось
постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 декабря
1992 г. № 758 «Об условиях назначения пенсий отдельным категориям
работников авиации летно-испытательного состава». Согласно статье 11
Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» Конституционный
Суд наделен правом выносить решения лишь в отношении актов,
основанных на проверенном акте или воспроизводящих его отдельные
положения, если они и не упоминались в предложении, однако в данном
случае проверяемый акт сам основан на Законе «О пенсионном
обеспечении».
На основании изложенного и руководствуясь частями первой,
четвертой и седьмой статьи 116 Конституции, статьями 5, 6, 9, 34,
38, 40 и 43 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь»,
Конституционный Суд РЕШИЛ:
1. Признать постановление Совета Министров Республики Беларусь
от 18 декабря 1992 г. № 758 «Об условиях назначения пенсий отдельным
категориям работников авиации летно-испытательного состава» (с
последующими изменениями и дополнениями) в части пенсионного
обеспечения бортпроводников гражданской авиации соответствующим
Конституции Республики Беларусь, международным договорам Республики
Беларусь и законам Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении» и
«О порядке введения в действие Закона Республики Беларусь «О
пенсионном обеспечении».
Отметить, что при необходимости компетентные государственные
органы вправе изменить подходы к пенсионному обеспечению
бортпроводников, соответствующим образом скорректировав пенсионное
законодательство.
2. Обратить внимание нормотворческих органов на то, что
вопреки требованиям Конституции (статья 59), Закона «О нормативных
правовых актах Республики Беларусь» в законодательстве имеются
противоречия, неоднозначно понимаемые формулировки и определения,
что особенно недопустимо, если это касается прав, свобод и
обязанностей граждан, так как порождает жалобы и заявления граждан и
не способствует установлению конституционного порядка.
3. Опубликовать настоящее Заключение в срок, установленный
законодательством, в газетах «Звязда» и «Народная газета», а также в
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь и «Вестнике
Конституционного Суда Республики Беларусь».
4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия,
является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий - Г.А.Василевич
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь
|
