|
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь
"О Верховном Совете Республики Беларусь"
===
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе
председательствующего - Председателя Конституционного Суда Тихини
В.Г., заместителя Председателя Суда Фадеева В.А., судей Василевича
Г.А., Кеник К.И., Пастухова М.И., Подгруши В.В., Середы Н.М.,
Филипчик Р.И.
с участием представителей:
Президента Республики Беларусь, внесшего предложение о проверке
на предмет конституционности Закона "О Верховном Совете Республики
Беларусь": Марыскина А.В. - начальника государственно-правового
управления Администрации Президента Республики Беларусь; Сукало В.О.
- Министра юстиции Республики Беларусь;
Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, и.о. Генерального
прокурора Республики Беларусь, внесших предложение о проверке на
предмет конституционности части второй статьи 110 Закона "О
Верховном Совете Республики Беларусь": Царенко Е.М. - заместителя
Председателя Верховного Суда Республики Беларусь; Бойко В.В. -
Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь; Сащеко
И.Ф. - заместителя Генерального прокурора Республики Беларусь;
Верховного Совета Республики Беларусь, принявшего Закон:
Булахова Д.П. - Председателя Комиссии Верховного Совета Республики
Беларусь по законодательству; Борисенко В.А. - начальника
юридического управления Секретариата Верховного Совета Республики
Беларусь; Матусевича А.В. - директора Белорусского института
государственного строительства и законодательства, доктора
юридических наук; Скарынина Н.П. - члена Комиссии Верховного Совета
Республики Беларусь по государственному строительству;
эксперта Дробязко С.Г. - профессора кафедры теории и истории
государства и права Белорусского государственного университета,
доктора юридических наук;
специалиста Дубовицкого В.Н. - заведующего отделом
сравнительного правоведения Белорусского института государственного
строительства и законодательства, кандидата юридических наук;
рассмотрел в открытом заседании дело "О соответствии
Конституции Закона Республики Беларусь "О Верховном Совете
Республики Беларусь".
Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 16
октября 1995 года по предложению Президента Республики Беларусь и
усмотрению Суда на основании статьи 127 Конституции, статей 5 и 6
Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь".
В связи с тем, что 2 октября 1995 года было возбуждено
производство по делу "О соответствии Конституции Республики Беларусь
части второй статьи 110 Закона Республики Беларусь "О Верховном
Совете Республики Беларусь" по предложению Верховного Суда, Высшего
Хозяйственного Суда, и.о. Генерального прокурора Республики Беларусь
и учитывая, что инициаторами внесены предложения относительно
конституционности одного и того же нормативного акта, оба
производства объединены в одно на основании статьи 49 Регламента
Конституционного Суда.
В предложении Президента Республики Беларусь поставлен вопрос о
соответствии Конституции статей 1, 9, 10, 43, абзаца восьмого статьи
83, абзаца четвертого статьи 87, части второй статьи 110 Закона "О
Верховном Совете Республики Беларусь", а также этого Закона в целом.
Верховным Судом, Высшим Хозяйственным Судом, и.о. Генерального
прокурора Республики Беларусь внесено предложение о проверке на
предмет конституционности части второй статьи 110 Закона "О Верхов-
ном Совете Республики Беларусь".
Проверке подлежал Закон "О Верховном Совете Республики
Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1995 г.,
N 7, ст.ст.95, 98; N 8, ст.103).
Законом определены место Верховного Совета в структуре высших
государственных органов, его компетенция, порядок рассмотрения
законопроектов и принятия законов, других актов, а также контрольные
полномочия Верховного Совета. Кроме того, в Законе решаются вопросы
организации деятельности Верховного Совета, его органов и депутатов;
регламентируются права и обязанности Председателя Верховного Совета,
его заместителей, Президиума Верховного Совета, комиссий Верховного
Совета и депутатов. Отдельная глава Закона посвящена вопросам
информационного, организационно-технического и иного обеспечения
деятельности Верховного Совета, а также правовой и социальной
защищенности депутатов.
Выслушав представителей сторон, эксперта, исследовав заключение
Европейской Комиссии "Демократия через право", мнение специалиста,
проанализировав положения Конституции, законов и других нормативных
актов, изучив иные материалы дела, Конституционный Суд пришел к
следующим выводам.
Согласно статье 6 Конституции государство основывается на
принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и
судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий
самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и
уравновешивают друг друга.
Статьей 7 Конституции предусмотрено, что государство, все его
органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах
Конституции и принятых в соответствии с ней законов.
В соответствии со статьей 79 Конституции Верховный Совет
является высшим представительным постоянно действующим и
единственным законодательным органом государственной власти
Республики Беларусь.
Полномочия Верховного Совета Республики Беларусь определены
статьей 83 и другими статьями Конституции. Порядок деятельности
Верховного Совета, его органов и депутатов, как это предусмотрено
статьей 94 Конституции, определяется Регламентом Верховного Совета,
который принимается Верховным Советом и подписывается его
Председателем, а также другими законодательными актами Республики
Беларусь.
В этой связи Суд не может согласиться с доводами представителей
инициирующей стороны о том, что Верховный Совет не имел права
принимать Закон "О Верховном Совете Республики Беларусь", поскольку,
по их мнению, вопросы, касающиеся порядка деятельности Верховного
Совета, его органов и депутатов решены в Регламенте.
Суд считает, что такие доводы не основаны на конституционных
положениях. Анализ статьи 94 Конституции позволяет сделать вывод,
что порядок деятельности Верховного Совета, его органов и депутатов
помимо Конституции и Регламента может определяться и законами.
Не могут быть также приняты во внимание доводы о том, что в
проверяемом Законе не должно быть норм, касающихся статуса
Верховного Совета, его полномочий. Суд отмечает, что положения
Закона в этой части основываются на конституционных нормах,
используемых в Законе в качестве базовых. Воспроизведение же в
тексте Закона конституционных предписаний не противоречит правилам
законодательной техники, поскольку позволяет более последовательно и
полно решить поставленные вопросы.
Право определять название Законов и их конкретное содержание
принадлежит Верховному Совету. Это право вытекает из статуса
Верховного Совета как единственного законодательного органа,
наделенного правом принимать законы, давать им толкование и
осуществлять контроль за их исполнением.
Вместе с тем Суд считает, что отдельные положения Закона не
соответствуют Конституции либо требуют уточнений редакционного
характера в связи со спорным характером их содержания.
Суд обращает внимание на необходимость изменения редакции
преамбулы Закона, имея в виду, что правовой статус Верховного Совета
определен Конституцией.
Часть вторая статьи 1 Закона, допуская возможность определять
формы и пределы осуществления законодательной власти обычными
законами, нарушает провозглашенный статьей 6 Конституции принцип
разделения властей, систему сдержек и противовесов. Суд считает, что
формы и пределы осуществления Верховным Советом законодательной
власти должны определяться только Конституцией.
В статье 6 Закона не нашел отражения принцип всеобщности
выборов депутатов, установленный статьей 64 Конституции, хотя другие
конституционные принципы избирательного права в Законе
воспроизведены.
Статья 9 Закона в части определения компетенции Верховного
Совета обычными законами не соответствует Конституции, установившей
перечень вопросов, находящихся в его ведении. При этом Суд отмечает,
что конкретные вопросы, требующие законодательного урегулирования,
могут быть определены и в законах, но это должно осуществляться в
рамках пункта 3 статьи 83 Конституции.
Часть первая статьи 10 Закона, согласно которой "Верховный
Совет осуществляет полномочия собственника в отношении собственности
Республики Беларусь", не соответствует требованиям статей 6, 7, 13,
44 и 83 Конституции, так как допускает непосредственное
осуществление Верховным Советом полномочий собственника по владению,
пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в собственности
Республики Беларусь.
Статья 19 Закона в части осуществления Контрольной палатой
контроля за соответствием актам Верховного Совета других актов про-
тиворечит статьям 125 и 127 Конституции, возложившим контроль за
конституционностью нормативных актов на Конституционный Суд, а также
статье 137 Конституции, определившей сферу деятельности Контрольной
палаты.
Часть первая статьи 20 Закона, предусматривающая, что Верховный
Совет утверждает в Республике Беларусь единую бюджетно-финансовую,
налоговую, денежно-кредитную, валютную политику, не в полной мере
согласуется с частью второй статьи 141 Конституции, в соответствии с
которой на территории Республики Беларусь проводится единая
бюджетно-финансовая, денежно-кредитная, валютная политика.
Проведение указанной политики предполагает нормативное регулирование
вопросов, относящихся к указанным сферам, но не только на уровне
закона. Так, согласно статье 145 Конституции регулирование кредитных
отношений, денежного обращения находится в ведении Национального
банка Республики Беларусь.
Суд обращает внимание на необходимость уточнения отдельных
положений статьи 27 Закона в целях их согласования с Конституцией и
Законом о местном управлении и самоуправлении.
Статьей 124 Конституции предусмотрено, что компетенция, порядок
создания и деятельности органов местного управления и самоуправления
определяются законом. Указанные вопросы урегулированы Законом о
местном управлении и самоуправлении. Вместе с тем в абзаце третьем
статьи 27 проверяемого Закона утверждается, что Верховный Совет
"создает систему местных органов самоуправления, осуществляет
методическое обеспечение их деятельности, оказывает им
информационную помощь, организует повышение квалификации кадров".
Выполнение Верховным Советом указанных функций выходит за пределы
осуществления законодательной власти, установленные статьей 124
Конституции.
Суд пришел к выводу о несоответствии Конституции положений
абзаца четвертого статьи 27 Закона в части осуществления Верховным
Советом контроля за деятельностью органов местного управления и
самоуправления, не связанной с исполнением ими законодательства.
Контрольные функции Верховного Совета в этой сфере ограничиваются
случаями, предусмотренными Конституцией, а именно: систематического
или грубого нарушения местными Советами требований законодательства;
принятия местными Советами решений, не соответствующих
законодательству (пункт 17 статьи 83 и статья 122 Конституции).
Не соответствует Конституции положение статьи 32 Закона о том,
что "отставка Президента принимается постановлением Верховного
Совета без голосования". Согласно части второй статьи 84 Конституции
постановления Верховного Совета считаются принятыми при условии, что
за них проголосовало большинство избранных депутатов.
Согласно статье 34 Закона "в течение месяца после утверждения
республиканского бюджета Верховный Совет заслушивает сообщение
Президента о программе деятельности Кабинета Министров". Суд пришел
к выводу, что определение в Законе конкретных сроков заслушивания
такого сообщения не является прерогативой Верховного Совета как не
основанное на конституционных положениях. Кроме того, Конституция не
связывает заслушивание такого сообщения с утверждением
республиканского бюджета.
В статье 35 Закона содержится положение о рассмотрении
Верховным Советом решения Президента о введении на территории
Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайного
положения в трехдневный срок. Такая редакция является логически
незавершенной и может привести к неоднозначному пониманию содержания
анализируемой нормы, поскольку не оговаривает результаты
рассмотрения вопроса.
Требует уточнения редакция статьи 43 Закона, определяющей круг
вопросов, которые могут регулироваться только законом. Вопросы
исключительно законодательного регулирования (даже на уровне
регулирования основного содержания и принципов осуществления)
указанной статьей не исчерпываются. В то же время регулирование
отдельных вопросов, перечисленных в данной статье, должно
осуществляться на законодательном уровне в полном объеме (например,
уголовная ответственность), а не только в части основного содержания
и принципов.
Суд обращает внимание Верховного Совета на необходимость
решения в статье 49 Закона вопроса о форме акта толкования обычных
законов. Признав, что толкование Конституции и конституционных
законов может быть дано в форме законов, Верховный Совет должен был
определиться и с формой акта толкования обычных законов.
Учитывая, что в основу части второй статьи 50 Закона положен
принцип перечисления случаев принятия Верховным Советом решений
квалифицированным большинством голосов, Суд обращает внимание на
невключение в этот перечень постановления о досрочном прекращении
полномочий Верховного Совета, как это предусмотрено частью второй
статьи 81 Конституции.
Противоречивый характер носят положения статьи 56 Закона об
осуществлении Верховным Советом контрольных полномочий. В абзацах
первом и десятом указанной статьи содержатся положения, допускающие
возможность определения сфер контроля законами, что не соответствует
статье 83 Конституции.
Одновременно Суд обращает внимание на возможность
неоднозначного толкования и других положений статьи 56 Закона
(абзацы третий, четвертый, пятый и седьмой). Осуществление Верховным
Советом контроля за сферами, перечисленными в указанных абзацах,
должно иметь место в рамках контроля за исполнением законов,
содержащих соответствующие предписания.
Суд обращает внимание на несогласованность абзаца второго
статьи 73 Закона, предусматривающего, что Председатель Верховного
Совета является гарантом защиты чести и достоинства, прав депутатов
Верховного Совета, со статьей 8 Закона о статусе депутата Верховного
Совета и соответствующими положениями гражданского и уголовного
законодательства, согласно которым честь и достоинство депутатов
защищаются государством.
Статья 83 Закона предусматривает право Президиума Верховного
Совета рассматривать в соответствии с законодательством не только
вопросы по организации и обеспечению деятельности Верховного Совета,
но и аналогичные вопросы в отношении Контрольной палаты, Прокуратуры
и других органов, создаваемых Верховным Советом и подчиненных ему.
Суд пришел к выводу о том, что данное положение Закона не
соответствует статье 89 Конституции, устанавливающей, что Президиум
создается для организации работы Верховного Совета. Кроме того,
Прокуратура не является органом, создаваемым Верховным Советом и
подчиненным ему. Согласно статье 135 Конституции Верховному Совету
подотчетен лишь Генеральный прокурор. Суд обращает также внимание на
несогласованность абзаца седьмого статьи 83 Закона в части
распоряжения Президиумом Верховного Совета бюджетом, другим
имуществом со статьей 107 Закона.
Абзац четвертый статьи 87 Закона, предоставляющий постоянным
комиссиям Верховного Совета право заслушивать любое должностное лицо
по вопросам исполнения законодательных актов, не исключая и
Президента, не согласуется с конституционными нормами, согласно
которым участие Президента в работе Верховного Совета, его органов
рассматривается как право Президента, а не его обязанность (пункт 9
статьи 100 Конституции).
Абзац десятый статьи 96 Закона предоставляет депутату
Верховного Совета право ставить вопрос о доверии составу
образованных или избранных Верховным Советом органов, а также
избранным, назначенным, утвержденным Верховным Советом должностным
лицам, в то время как законами, определяющими статус отдельных
органов, избираемых или образуемых Верховным Советом, должностных
лиц (о Конституционном Суде, о судоустройстве и статусе судей,
Прокуратуре и др.), постановка вопроса о доверии им не
предусматривается.
Суд приходит к выводу о несоответствии Конституции абзаца
двенадцатого статьи 96 Закона, предусматривающего право депутата
Верховного Совета вносить предложения о заслушивании на заседании
Верховного Совета отчета или информации любого органа либо
должностного лица по вопросам, затрагивающим интересы республики. В
частности, по отношению к Президенту Республики Беларусь
заслушивание может иметь место только в предусмотренных Конституцией
случаях по оговоренным в ней вопросам. Нельзя также ставить вопрос
об отчете перед Верховным Советом Президента, судов, поскольку это
противоречит статье 7, пунктам 6, 8 и 9 статьи 100, статьям 110, 126
Конституции.
Не соответствует Конституции часть вторая статьи 110, согласно
которой депутат Верховного Совета владеет правом депутатской
неприкосновенности также в течение двух лет после окончания
депутатских полномочий. Статья 93 Конституции предусматривает, что
депутат Верховного Совета не несет юридической ответственности за
свою деятельность в Верховном Совете, осуществляемую в соответствии
с Конституцией, как в период исполнения депутатских полномочий, так
и после их прекращения. Депутат Верховного Совета не может быть
привлечен к уголовной ответственности, арестован, иным образом лишен
личной свободы без согласия Верховного Совета, кроме случаев
задержания на месте совершения преступления. Исходя из анализа
указанной статьи Конституции, Суд пришел к выводу о недопустимости
распространения депутатской неприкосновенности на бывших депутатов,
т.е. лиц, не обладающих статусом депутата.
Суд находит не соответствующими требованиям статей 83 и 89
Конституции часть третью статьи 116 и статью 117 Закона, согласно
которым постановлениями Президиума Верховного Совета могут
устанавливаться условия обеспечения, обслуживания и охраны
Председателя Верховного Совета, дополнительные права и гарантии их
осуществления депутатам Верховного Совета.
Проанализировав статьи 110-117 Закона, регулирующие вопросы
материально-технического и иного обеспечения деятельности Верховного
Совета, Суд отмечает несогласованность отдельных норм указанных
статей Закона с Кодексом законов о труде, Законами "Об основах
службы в государственном аппарате", "О пенсионном обеспечении" и
другими актами в части установления для депутатов отдельных льгот и
преимуществ.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 127, 128 и
129 Конституции, статьями 5, 6, 11, 36, 38, 40 и 43 Закона "О
Конституционном Суде Республики Беларусь", Конституционный Суд
Р Е Ш И Л:
1. Признать не соответствующими Конституции Республики Беларусь
следующие положения Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь":
часть вторую статьи 1 в части возможности осуществления
Верховным Советом Республики Беларусь законодательной власти в
формах и пределах, определяемых законами;
статью 9 в части определения компетенции Верховного Совета
законами;
часть первую статьи 10;
статью 19 в части указания в определении целей создания
Контрольной палаты на осуществление ею контроля за соответствием
других актов актам Верховного Совета;
абзац четвертый статьи 27 в части осуществления Верховным
Советом контроля за деятельностью органов местного управления и
самоуправления, не связанной с исполнением ими законодательства;
статью 32 в части принятия отставки Президента постановлением
Верховного Совета без голосования;
статью 34 в части заслушивания Верховным Советом сообщения
Президента о программе деятельности Кабинета Министров в течение
месяца после утверждения республиканского бюджета;
абзацы первый и десятый статьи 56 в части определения законами
сфер осуществления Верховным Советом контрольных полномочий;
абзац восьмой статьи 83 в части рассмотрения Президиумом
Верховного Совета вопросов по организации и обеспечению деятельности
Контрольной палаты, Прокуратуры и других органов, создаваемых
Верховным Советом и подчиненных ему;
абзац четвертый статьи 87 в части предоставления постоянным
Комиссиям Верховного Совета права заслушивать любое должностное
лицо;
абзац десятый статьи 96 в части предоставления депутату права
ставить вопрос о доверии составу образованных или избранных
Верховным Советом органов, избранным, назначенным, утвержденным
Верховным Советом должностным лицам, а также абзац двенадцатый этой
статьи в части представления депутату права вносить предложения о
заслушивании на заседании Верховного Совета отчета или информации
любого органа либо должностного лица, если это прямо не вытекает из
Конституции или специального Закона;
часть вторую статьи 110;
часть третью статьи 116;
статью 117 в части, предусматривающей возможность
постановлениями Президиума Верховного Совета устанавливать депутатам
Верховного Совета дополнительные права и гарантии их осуществления.
Считать нормы Закона, перечисленные в данном пункте,
утратившими силу со дня принятия настоящего Заключения.
2. Предложить Верховному Совету Республики Беларусь привести
Закон "О Верховном Совете Республики Беларусь" в соответствие с
настоящим Заключением, в том числе в части пересмотра отдельных норм
Закона на предмет уточнения их редакций, согласования с
соответствующими положениями других законов, регулирующих сходные
общественные отношения.
3. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со
дня принятия в "Ведамасцях Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь",
"Народнай газеце", "Звяздзе", а также в тех изданиях, где был
опубликован Закон "О Верховном Совете Республики Беларусь".
4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия,
является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий-
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь В.Г.Тихиня
14 декабря 1995 г., г.Минск
N 3-26/95
|
