|
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
О соответствии Конституции Республики Беларусь
статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики
Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63
Временного регламента Верховного Совета Республики
Беларусь
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе
председательствующего - Председателя Конституционного Суда
Тихини В.Г., заместителя Председателя Суда Фадеева В.А., судей
Василевича Г.А., Кеник К.И., Пастухова М.И., Подгруши В.В.,
Середы Н.М., Тишкевича С.И., Филипчик Р.И.
с участием:
представителей сторон
Верховного Суда Республики Беларусь - Председателя Суда
Каравая В.С., Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь -
Председателя Суда Бойко В.В., и.о. Генерального прокурора Республики
Беларусь Капитана В.С., внесших предложение о проверке
конституционности акта;
Верховного Совета Республики Беларусь, принявшего акты:
Борисенко В.А. - начальника юридического управления Секретариата
Верховного Совета Республики Беларусь; Матусевича А.В. - директора
Белорусского института государственного строительства и
законодательства; Сидоровича И.М. - первого заместителя Начальника
Секретариата Верховного Совета Республики Беларусь; Смоляра И.Н. -
председателя Комиссии Верховного Совета Республики Беларусь по
проблемам Чернобыльской катастрофы;
специалиста - Левшунова С.Е., главного эксперта-координатора
научного направления Национального центра стратегических инициатив
"Восток-Запад", кандидата юридических наук, доцента
рассмотрел в открытом заседании дело "О соответствии
Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете
Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63
Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь".
В судебном заседании приняли участие: Русакевич В.В. -
заместитель Премьер-министра Республики Беларусь; Бочкова Г.В. -
заместитель Министра юстиции Республики Беларусь.
Производство по делу возбуждено 2 октября 1995 г. по
предложению Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего
Хозяйственного Суда Республики Беларусь, и.о. Генерального прокурора
Республики Беларусь, а также по усмотрению Конституционного Суда на
основании статей 125 и 127 Конституции, статей 5 и 6 Закона "О
Конституционном Суде Республики Беларусь".
В обращении в Конституционный Суд Верховный Суд, Высший
Хозяйственный Суд и и.о.Генерального прокурора Республики Беларусь
указали на имеющиеся, по их мнению, расхождения между Временным
регламентом Верховного Совета и статьей 7 Закона "О Верховном Совете
Республики Беларусь" в определении правомочности Верховного Совета в
зависимости от числа депутатов. Они предложили Конституционному Суду
дать заключение о соответствии статьи 10, части четвертой статьи 63
Временного регламента статье 7 Конституции и статье 7 Закона "О
Верховном Совете Республики Беларусь".
Проверке подлежали статья 7 Закона "О Верховном Совете
Республики Беларусь", статья 10 и часть четвертая статьи 63
Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь.
Согласно части первой статьи 7 Закона "О Верховном Совете
Республики Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi
Беларусь, 1995, N 8, ст.103) срок полномочий Верховного Совета -
пять лет.
Часть вторая указанной статьи определила, что Верховный Совет
считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего
числа депутатов Верховного Совета.
В соответствии с частью третьей этой статьи полномочия
Верховного Совета сохраняются до открытия первого заседания
Верховного Совета нового созыва.
Часть четвертая указанной статьи установила, что полномочия
Верховного Совета могут быть досрочно прекращены по постановлению
Верховного Совета, принятому большинством не менее двух третей от
избранных депутатов.
Статьей 10 Временного регламента Верховного Совета Республики
Беларусь (СЗ БССР, 1990 г., N 17, ст.255) предусмотрено, что
заседания Верховного Совета правомочны, если на них присутствует не
менее двух третей от общего числа депутатов Республики Беларусь.
Согласно части четвертой статьи 63 Временного регламента
кандидат считается избранным на пост Председателя Верховного Совета
Республики Беларусь, если в результате тайного голосования он
получил более половины голосов от общего числа депутатов Республики
Беларусь, то есть от числа избранных депутатов.
Выслушав представителей сторон, специалиста, изучив материалы
дела, проанализировав положения Конституции, законов и других
нормативных актов, Конституционный Суд пришел к следующим выводам.
Статьей 81 Конституции установлен срок полномочий Верховного
Совета Республики Беларусь - пять лет. Полномочия Верховного Совета
могут быть досрочно прекращены по постановлению Верховного Совета,
принятому большинством не менее двух третей от избранных депутатов.
Согласно статье 91 Конституции полномочия Верховного Совета
сохраняются до открытия первого заседания Верховного Совета нового
созыва.
Части первая, третья и четвертая статьи 7 Закона "О Верховном
Совете Республики Беларусь" воспроизводят указанные конституционные
нормы.
Согласно статье 80 Конституции Верховный Совет состоит из 260
депутатов, избираемых гражданами Республики Беларусь. Вместе с тем
кворум для принятия Верховным Советом решений определяется
Конституцией не от общего числа депутатов Верховного Совета, а от
числа избранных депутатов. Так, согласно статье 84 Конституции
законы и постановления Верховного Совета считаются принятыми при
условии, что за них проголосовало большинство избранных депутатов,
если иное не предусмотрено Конституцией. Большинство в две трети от
избранных необходимо в соответствии с частью третьей статьи 81,
частью первой статьи 104 и статьей 149 Конституции для принятия
решений о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета,
смещении Президента с должности и т.д.
Таким образом, Конституция допускает деятельность Верховного
Совета при избрании меньшего количества депутатов, чем это
предусмотрено статьей 80 Конституции.
Минимальное число избранных депутатов, при котором Верховный
Совет считается правомочным, Конституцией не установлено.
Порядок деятельности Верховного Совета, его органов и депутатов
в соответствии со статьей 94 Конституции определяется Регламентом
Верховного Совета, который принимается Верховным Советом, а также
другими законодательными актами.
Проанализировав указанные нормы, Суд считает, что решение
вопроса о количестве депутатов, необходимом для признания
правомочности вновь избранного Верховного Совета, входит в
компетенцию Верховного Совета. Это право реализовано Верховным
Советом при принятии Закона "О Верховном Совете Республики
Беларусь". Согласно части второй статьи 7 этого Закона Верховный
Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от
общего числа депутатов Верховного Совета.
С учетом изложенного Суд пришел к выводу, что статья 7 Закона
"О Верховном Совете Республики Беларусь" не противоречит
Конституции.
Суд не может согласиться с доводами о том, что минимальное
число депутатов, установленное частью второй статьи 7 указанного
Закона, должно определять и кворум для правомочности пленарных
заседаний Верховного Совета.
По мнению Суда, избрание не менее двух третей от общего числа
депутатов Верховного Совета свидетельствует о правомочности
Верховного Совета как органа государственной власти, тогда как
кворум для заседаний Верховного Совета, принятия им решений может и
не совпадать с этим числом депутатов. В связи с этим Суд отмечает,
что такой подход не противоречит демократическим принципам
организации и деятельности коллегиальных органов, а также
международной практике парламентаризма.
Проанализировав положения статьи 10 и части четвертой статьи 63
Временного регламента, определяющих правомочность пленарных
заседаний Верховного Совета, Суд обращает внимание на то, что
редакция этих статей допускает возможность неоднозначного толкования
понятия "общее количество депутатов". Это подлежит устранению в
установленном порядке.
Утверждения инициаторов о противоречии статьи 10 и части
четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета статье 7
Конституции Суд считает несостоятельными, поскольку прямой связи
между ними не имеется.
Рассмотрев доводы представителей сторон, приведенные в ходе
судебного заседания, относительно правомочности Верховного Совета
двенадцатого созыва, Суд на основании статьи 11 Закона "О
Конституционном Суде Республики Беларусь", предусматривающей, что
при проверке акта следует иметь в виду как буквальный его смысл, так
и смысл, который придается ему практикой применения, приходит к
следующему.
Согласно статье 6 Конституции государство основывается на
принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и
судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий
самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и
уравновешивают друг друга.
Согласно статье 79 Конституции Верховный Совет Республики
Беларусь является высшим представительным постоянно действующим и
единственным законодательным органом государственной власти
Республики Беларусь.
В соответствии со статьей 91 Конституции полномочия Верховного
Совета сохраняются до открытия первого заседания Верховного Совета
нового созыва.
Народные депутаты Республики Беларусь, как это предусмотрено
статьей 7 Закона "О порядке вступления в силу Конституции Республики
Беларусь", сохраняют свои полномочия до открытия первого заседания
Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва.
На основе анализа указанных норм Конституционный Суд пришел к
выводу, что Конституция, провозгласив принцип разделения властей, не
допускает такой ситуации, когда отсутствует высший законодательный
орган государственной власти.
Этот вывод подтверждается, в частности, теми полномочиями,
которые отнесены Конституцией только к компетенции Верховного
Совета.
Поэтому в соответствии с Конституцией и законами Республики
Беларусь Верховный Совет двенадцатого созыва вправе осуществлять
свои полномочия в качестве высшего представительного постоянно
действующего и единственного законодательного органа в полном объеме
до первого заседания Верховного Совета Республики Беларусь
тринадцатого созыва, избранного в правомочном составе.
Вместе с тем Суд отмечает, что Верховный Совет Республики
Беларусь и органы исполнительной власти не приняли достаточных мер
по своевременному формированию Верховного Совета тринадцатого
созыва, как того требует Конституция и законы Республики Беларусь.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 125, 127 и
129 Конституции, статьями 5, 6, 11, 36, 38, 40, 43 Закона "О
Конституционном Суде Республики Беларусь", Конституционный Суд
РЕШИЛ:
1. Признать, что статья 7 Закона "О Верховном Совете Республики
Беларусь" не противоречит Конституции Республики Беларусь, а статья
10 и часть четвертая статьи 63 Временного регламента Верховного
Совета Республики Беларусь не противоречат Конституции Республики
Беларусь и статье 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь".
2. Предложить Верховному Совету Республики Беларусь внести
изменения во Временный регламент Верховного Совета Республики
Беларусь в соответствии с настоящим Заключением.
3. Опубликовать настоящее Заключение в десятидневный срок со
дня принятия в "Ведамасцях Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь",
"Народнай газеце", "Звяздзе", а также в тех изданиях, где был
опубликован Временный регламент Верховного Совета Республики
Беларусь.
4. Настоящее Заключение вступает в силу со дня принятия,
является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
Председательствующий -
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь В.Г.Тихиня.
11 октября 1995 г., г.Минск
N З-17/95
Особое мнение судьи Конституционного Суда Республики Беларусь
Г.А.Василевича относительно решения Конституционного Суда от
11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь
статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10,
части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета
Республики Беларусь"
В предложении Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда,
и.о. Генерального прокурора ставится вопрос о соответствии статьи
10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного
Совета статье 7 Конституции и статье 7 Закона "О Верховном Совете
Республики Беларусь" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi
Беларусь, 1995 г., N 8, ст.103). Конституционный Суд 2 октября
1995 г. возбудил производство по делу о соответствии Конституции
статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10,
части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета
Республики Беларусь.
Исходя из предмета рассмотрения дела в Суде, пояснений
представителя стороны, внесшей предложение, Суду надлежало ответить
на вопрос о легитимности Верховного Совета двенадцатого созыва,
кворуме его заседаний и принятии решений.
В связи с решением Конституционного Суда по данному вопросу, на
основании ст.39 Закона о Конституционном Суде, ст.70 Регламента
Конституционного Суда считаю необходимым высказать следующее особое
мнение.
1. Части первая, третья и четвертая статьи 7 закона о Верховном
Совете Республики Беларусь дословно повторяют положения Конституции,
и поэтому нет оснований для вывода о возможном их противоречии
Основному Закону.
Согласно части второй статьи 7 закона "Верховный Совет
считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего
числа депутатов Верховного Совета". Тем самым законом, принятым
21 декабря 1994 года (последующие изменения не касались статьи 7), в
определенной мере уже предопределялась такая концепция Закона о
выборах, которая не обеспечивала выполнения требований ряда статей
Конституции. В соответствии со ст.82 Основного Закона первое
заседание Верховного Совета созывается не позднее чем через тридцать
дней после выборов. На неконституционность части второй статьи 7
Закона о Верховном Совете, допускающей существование Закона о
выборах, в результате применения которого возможна ситуация, когда
значительное число депутатов может быть не избрано, обратил внимание
специалист С.Левшунов.
Законодательство зарубежных стран в большинстве случаев не
содержит указаний на конкретное число депутатов, которое должно быть
избрано для того, чтобы парламент мог начать свою работу. Наоборот,
проведение в соответствии с Конституцией выборов является точкой
отсчета для обязательного начала работы парламента в течение
определенного срока после даты выборов. Именно такой подход
закреплен в ст.82 Конституции Республики Беларусь.
По действующей Конституции, как и по Конституции 1978 года,
срок полномочий Верховного Совета - пять лет. Для определения того,
когда полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва должны быть
переданы вновь избранному Верховному Совету, необходимо установить,
с какого момента должен исчисляться пятилетний срок. Выборы в
Верховный Совет двенадцатого созыва были назначены в конце 1989 года
на 4 марта 1990 г. В первом туре голосования было избрано 148 из 360
депутатов, во втором туре, который проходил 11, 14 и 18 марта, еще
131 депутат. Итого в первом и втором туре голосования единого
процесса выборов по республике было избрано 279 депутатов. По
действовавшему на тот момент Регламенту Верховного Совета для
проведения сессии было достаточно присутствия большинства депутатов.
В соответствии с Законом СССР от 21 декабря 1989 года "О статусе
народных депутатов в СССР" полномочия депутата начинались со дня его
избрания и соответственно в этот же день заканчивались полномочия
прежних депутатов. Аналогичное правило было закреплено и в
республиканском Законе о статусе депутата Верховного Совета
Республики Беларусь, принятом 15 февраля 1991 г. Таким образом, в
марте 1990 г. Верховный Совет одиннадцатого созыва прекратил свое
существование и начались полномочия Верховного Совета двенадцатого
созыва.
Что же касается первой сессии, то ее согласно Конституции
1978 г. необходимо было созвать не позднее двух месяцев после
выборов, что и было сделано с учетом второго тура голосования.
Первая сессия начала свою работу 14 мая 1990 г. Власть Верховного
Совета двенадцатого созыва, его полномочия берут начало с марта
1990 г.
В связи с тем, что первое заседание Верховного Совета по
Конституции 1994 года созывается не позднее чем через 30 дней после
выборов, то и полномочия Верховного Совета еще сохраняются по
крайней мере 30 дней. Поэтому данный период также должен быть учтен
при определении даты выборов с тем, чтобы не нарушить
конституционное требование о пятилетнем сроке полномочий Верховного
Совета. Исходя из изложенного, считаю, что выборы следовало
назначить не позднее середины февраля 1995 г. Как известно, они были
назначены на 14 мая, то есть с опозданием в три месяца.
В связи с тем, что в Конституции прямо указан пятилетний срок
полномочий Верховного Совета, а также с учетом закрепления за ним
права назначения очередных выборов, принятия законов, в том числе о
выборах, на выполнение этой нормы должна была быть направлена
текущая законодательная и организационная работа парламента.
Следует отметить, что Конституция презюмирует добросовестность
выполнения законодательным органом возложенных на него Конституцией
обязанностей.
Требование Конституции о созыве первого заседания вновь
избранного Верховного Совета не позднее 30 дней после выборов
позволяет исключить ситуацию, когда в течение многих месяцев в
избирательных округах действуют депутаты Верховного Совета прежнего
созыва и лица, избранные в состав нового Верховного Совета. Иначе
несвоевременно и неадекватно реализуется воля избирателей,
представительство их интересов в законодательном органе.
Конституция предусматривает переход власти от Верховного Совета
одного созыва к Верховному Совету следующего созыва в короткие сроки
еще и потому, что это обеспечивает эффективность работы высшего
представительного и законодательного органа. Депутаты Верховного
Совета прежнего созыва в меньшей степени имеют шансы для
использования парламентской трибуны в целях проведения своей
избирательной компании. В большей мере обеспечивается равенство всех
кандидатов в депутаты, о чем говорится в законе о выборах депутатов
Верховного Совета Республики Беларусь.
Часть вторая статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречит
ст.91 Конституции. В ней закрепляется сохранение полномочий
Верховного Совета до первого заседания вновь избранного Верховного
Совета, а значит, определяется время отсчета правомочности нового
Верховного Совета: со дня первого заседания, а не со дня избрания не
менее 2/3 депутатов от общего числа. Часть вторая статьи 7 закона
приводит к ситуации, когда в государстве будет два правомочных
Верховных Совета: прежний - до первого заседания вновь избранного
Верховного Совета, и новый - с избранием двух третей от общего числа
депутатов.
Согласно ст.79 Конституции Верховный Совет является постоянно
действующим органом. Поэтому прекращение полномочий Верховного
Совета одного созыва должно приводить к началу работы Верховного
Совета следующего созыва. В сложившейся ситуации Конституционному
Суду следовало четко и однозначно высказаться по вопросу о том,
какому составу Верховного Совета сегодня должна принадлежать
законодательная власть с учетом требований статей 81, 82, 91
Конституции. Обязанность Суда как раз и состоит в том, чтобы
разрешать возникающие споры правовыми средствами, строго следуя
Конституции.
2. Нельзя согласиться с предлагаемым Конституционным Судом
подходом к определению термина "общее число депутатов". В решении
некритически воспринята точка зрения представителей Верховного
Совета.
По существу Суд различает несколько понятий: 1) общее число
депутатов для правомочности Верховного Совета; 2) общее число
депутатов для проведения заседаний Верховного Совета; 3) необходимое
число депутатов для принятия актов Верховным Советом. (Для предмета
спора не имеет существенного значения определение кворума для
принятия решений по процедурным вопросам).
Несмотря на ссылки в решении Суда на международную практику,
заметим, что обычно в законодательстве зарубежных стран не
содержится указаний на конкретное число депутатов, которые должны
быть избраны для начала работы парламента. Обычно законодательство
предъявляет требования к кворуму заседаний парламента, так как это
обеспечивает действительность принимаемых актов.
Вопреки этому и согласно продолжающейся после принятия закона о
Верховном Совете Республики Беларусь практике работы
законодательного органа, с которой согласился и Конституционный Суд,
следует, что из необходимых 174 депутатов для начала работы вновь
избранного Верховного Совета достаточно присутствия на сессии 116
депутатов, т.е. 58 избранных депутатов могут не участвовать в
заседании. Таким образом, Верховный Совет устанавливает еще одно
формальное препятствие, с чем согласился и Конституционный Суд, на
пути к реализации статей 81, 82, 91 Конституции. Ведь уже сейчас
избрано 119 депутатов Верховного Совета.
В связи с тем, что Суд не признал часть вторую статьи 7 Закона
о Верховном Совете противоречащей Конституции, ею необходимо
руководствоваться. Сравнительный анализ ее содержания со ст.10
Временного регламента с целью определения кворума, необходимого для
проведения заседаний Верховного Совета, позволяет не согласиться с
выводами Конституционного Суда.
Согласно части второй ст.7 закона "Верховный Совет считается
правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа
депутатов Верховного Совета". В соответствии со ст.10 Временного
регламента заседания Верховного Совета Республики Беларусь
правомочны, если на них присутствует не менее двух третей от общего
числа депутатов Верховного Совета. В обоих актах используется одно и
то же понятие - "общее число депутатов".
До вступления в силу Закона о Верховном Совете кворум заседаний
Верховного Совета исчислялся от числа избранных депутатов.
Аналогичная практика существовала и в других республиках бывшего
Союза ССР. Однако со вступлением Закона о Верховном Совете в
действие эта практика должна была применяться исходя из закрепления
в законе нового содержания понятия "общее число депутатов".
Под общим числом депутатов, предусмотренным в части второй ст.7
закона, понимается установленное в ст.80 Конституции их число - 260
депутатов. Именно по причине неизбрания двух третей депутатов от
установленной в Конституции численности на практике делается вывод о
преждевременности передачи власти депутатам Верховного Совета
тринадцатого созыва.
Однако одно и тоже понятие, причем совпадающее дословно, не
может интерпретироваться по-разному, в зависимости от чьего-то
усмотрения. Поэтому, согласно закрепленному в части второй ст.7
закона принципу, заседания Верховного Совета двенадцатого созыва на
основании ст.10 Временного регламента после вступления в силу
Закона о Верховном Совете правомочны, если на них присутствует не
менее 240 депутатов, т.е. 2/3 от 360 депутатов Верховного Совета
двенадцатого созыва. (В соответствии с частью второй ст.1
Временного регламента Верховный Совет двенадцатого созыва состоит из
360 депутатов).
Проведение заседаний Верховного Совета двенадцатого созыва
после принятия Закона о Верховном Совете свидетельствует о
несоблюдении требований ст.7 Конституции, согласно которой все
органы государства связаны правом, действуют в пределах Конституции
и принятых в соответствии с ней законов. Соблюдение правовых норм в
первую очередь органом, их принявшим, является неотъемлемым условием
существования правового государства. Тогда возможно предъявление и к
иным органам и лицам требований о соблюдении Конституции и законов.
Не отвергаю права Верховного Совета решать вопрос о числе
депутатов, необходимом для проведения правомочных его заседаний.
Однако, если соответствующие коррективы в нормативные акты не
внесены, требованием закона следует строго руководствоваться.
С учетом изложенного полагаю ошибочным утверждение Суда, что он
"не может согласиться с доводами о том, что минимальное число
депутатов, установленное частью второй статьи 7 закона, должно
определять и кворум для правомочности пленарных заседаний Верховного
Совета".
Следует обратить внимание, что в своем решении Конституционный
Суд, используя термин "общее число депутатов Верховного Совета",
имеет в виду число депутатов, установленное в Конституции, и
несмотря на это делает ошибочный, на мой взгляд, вывод о
непротиворечии статьи 10 Временного регламента Верховного Совета
Конституции и статье 7 Закона о Верховном Совете.
В связи с изменением требований к правомочности заседаний
Верховного Совета можно было бы признать на основании части второй
статьи 128 Конституции не имеющими юридической силы акты, принятые
после определенной даты, например, после 15 июня 1995 г., т.е. по
окончании работы семнадцатой сессии Верховного Совета.
Если кворум для правомочности заседаний Верховного Совета
должен исчисляться от установленного в Конституции общего числа
депутатов, то обычные законы, постановления Верховного Совета,
законы об изменении Конституции, другие конституционные законы
принимаются соответствующим числом избранных депутатов Верховного
Совета (ст.81, 84, 149 и др. Конституции). В этой связи положения
части четвертой статьи 63 Временного регламента и соответствующих
статей Конституции совпадают.
3. Анализ отдельных статей закона о Верховном Совете в рамках
рассмотренного дела свидетельствует о необходимости возбуждения
производства по делу о проверке конституционности названного выше
закона.
Судья Г.А.Василевич
|
